La réforme fiscale, présentée à grands renforts médiatiques début septembre par le ministre des Finances, Didier Reynders devrait entrer en vigueur à partir de 2002, moyennant de légères modifications dans son contenu. Cette réforme comprend à la fois une baisse des impôts sur le travail et la suppression de discriminations fiscales entre couples mariés et cohabitants. Elle tend par ce biais à augmenter le revenu disponible des ménages. Selon Luc Simar et Kaat Meyns du Service d’études de la CSC, sous un abord séduisant, cette réforme ne corrige pas suffisamment les injustices du système fiscal et mettra davantage en péril la fonction redistributive de l’État et sa capacité de financement des services publics.

En octobre, le Gouvernement s’est accordé sur un projet de réforme fiscale qui doit diminuer sensiblement l’impôt des personnes physiques. Les mesures annoncées représentent une réduction de 10% de ce prélèvement mais évacuent un certain nombre de points essentiels à un réel projet de réforme fiscale. Pourtant, le Conseil supérieur des finances avait proposé des réformes concernant les revenus immobiliers. Le revenu cadastral n’a plus connu de péréquation depuis 20 ans et les revenus immobiliers comportent une part importante de plus-values, non imposées dans la pratique. Quant aux revenus financiers, ils ne sont plus globalisés depuis longtemps et sont peu imposés. En outre, ils se retrouvent de plus en plus sous forme de plus-values qui la plupart du temps sont non imposables. Les réductions fiscales, particulièrement pour l’épargne à long terme, atténuent la redistribution. Les personnes qui utilisent ces mécanismes sont plutôt celles situées dans les revenus moyens et supérieurs tandis que les montants investis et les réductions augmentent avec le revenu. Le taux de réduction varie entre 30 et 40% suivant le taux d’imposition et donc suivant le revenu.
Les revenus de l’activité indépendante sont, pour partie, toujours imposés selon un système de forfait (un montant de revenu supposé), alors qu’avec les progrès de l’informatique, il est devenu beaucoup moins cher et plus simple de tenir une comptabilité qui puisse établir les revenus professionnels. La Cour des comptes a relevé le manque de contrôle chez les indépendants : en moyenne, un indépendant est réellement contrôlé tous les 28 ans. De plus, les frais professionnels non imposés se sont développés, de même que l’écart entre le revenu des indépendants révélé par la comptabilité nationale et leur revenu fiscal qui ressort des déclarations et du système forfaitaire.

La progressivité augmentée
La progressivité d’un impôt aboutit à ce que la part de l’impôt payée par les plus riches est supérieure à la part du revenu qu’ils détiennent. Selon les calculs du ministre des Finances, publiés avec son plan début septembre 2000, les 18,5% des ménages avec les plus hauts revenus imposables (plus de 1,5 millions de F) paieront une part de 58% au lieu de 55,5% de l’impôt des personnes avant son plan. La progressivité aura ainsi augmenté et cela notamment grâce à l’introduction du crédit d’impôt, aux modifications des tranches basses d’imposition, à l’augmentation des frais professionnels forfaitaires et à l’augmentation du minimum imposable pour les mariés. Deux mesures vont à contresens : la suppression des taux les plus élevés (52,5 et 55%) et l’individualisation de la réduction d’impôt pour revenu de remplacement (1). Mais elles ne compensent pas l’effet des autres modifications.

La redistribution oubliée
Le degré de redistribution d’un système fiscal signifie l’ampleur des changements que l’impôt fait subir à la distribution initiale des revenus. La redistribution verticale modifie le revenu disponible d’individus dans une situation personnelle ou familiale identique. La redistribution horizontale modifie les revenus disponibles d’individus dans une situation personnelle différente, par exemple des enfants à charge ou non, mais avec des revenus identiques avant imposition. La réduction de la redistribution verticale est principalement due à l’ampleur de la réforme : la réduction d’impôt l’emporte sur l’augmentation de la progressivité. En outre, pour bénéficier de réductions d’impôt, sauf pour le crédit d’impôt remboursable, il faut payer de l’impôt. Entre 15 et 20% des ménages belges qui ont de faibles revenus ne verront aucun bénéfice de la réforme. Il s’agit principalement de ménages dispensés de déclaration, de pensionnés, de malades et d’invalides.
La redistribution horizontale est également diminuée par le projet. D’une part, ce sont les ménages à deux revenus qui vont bénéficier le plus de la réforme, et d’autre part, ce sont les isolés qui vont en bénéficier le moins. Renforcer l’équité horizontale nécessite de tenir compte des coûts fixes (logement, …) qui sont plus importants chez les isolés. L’option de la société vers plus d’individualisation (2) induit une réduction de la redistribution horizontale. Celle-ci est d’autant plus marquée dans le projet de réforme qu’elle n’est pas compensée par une remise en cause des avantages des mariés.
Une fonction essentielle de l’impôt est de financer des biens ou services collectifs. Aussi, pour évaluer définitivement le caractère redistributif d’une réforme qui diminue les impôts, il faut en connaître les contreparties en termes de diminution de dépenses. Si ce sont les dépenses sociales ou d’éducation qui sont réduites, le caractère contre-redistributif est amplifié. Par contre, si ce sont les intérêts de la dette, par exemple, qui diminuent, l’effet global sur la redistribution peut être positif.

Les familles à deux revenus grandes gagnantes
Une étude du CSB (déjà précitée) basée sur un échantillon représentatif, donne des résultats intéressants sur les effets de la réforme par type de famille. Aussi bien en termes absolus (francs) qu’en termes relatifs (%), les familles à deux revenus sont les grandes gagnantes du plan de début septembre, beaucoup plus que les familles à un revenu, que les familles monoparentales et que les isolés. La diminution d’impôt profite à 90% des familles à deux revenus, à 78% des familles à un revenu, à 73% des familles monoparentales et seulement à 49% des isolés. L’avantage annuel moyen est de 49.700 F pour une famille à deux revenus, de 20.400 F pour une famille à un revenu, de 13.500 F pour une famille monoparentale et de 7.100 F pour un isolé. Cette tendance n’est pas nouvelle. Une autre analyse (3) indique que les réformes de l’impôt des personnes physiques entre 1988 et 1993 ont favorisé les familles à deux revenus aussi bien en termes relatifs qu’absolus, par rapport aux familles à un revenu, aux familles monoparentales et surtout par rapport aux isolés.
Le plan Reynders a suscité des réactions venant de plusieurs horizons : il n’y avait rien pour les enfants et, les isolés n’étaient que marginalement pris en compte. En ce qui concerne les minima imposables et les réductions d’impôt pour revenu de remplacement, chaque contribuable recevra le même avantage, aligné vers le haut, qu’il soit marié, cohabitant ou isolé. Le Ministre a dès lors ajouté quelques mesures en faveur des familles avec enfants et en particulier des monoparentales. La question reste de savoir comment le Gouvernement va définir une famille monoparentale : va-t-il oser modifier la définition actuelle d’un isolé qui comprend également les cohabitants?
Le régime belge d’impôt des personnes physiques reste donc, après la réforme un savant mélange entre une fiscalité du ménage et une fiscalité (de plus en plus) individuelle. D’une part, le calcul de l’impôt s’effectue de manière individualisée. D’autre part, le quotient conjugal, pour le conjoint qui n’a pas ou peu de revenu, est maintenu (et même étendu aux cohabitants légaux). Alors que la réforme renforce l’individualisation de la fiscalité, la Sécurité sociale a poursuivi une direction opposée pour réaliser des économies dans les années 70 et 80 et encore récemment en ce qui concerne les allocations primaires d’incapacité de travail. En effet, le montant des allocations de remplacement est déterminé en tenant compte de la situation de revenu du ménage.
En ce qui concerne la réduction d’impôt pour enfants à charge, il faudra examiner comment les familles avec de faibles revenus vont pouvoir la recevoir facilement et rapidement sous forme de subside fiscal. Un basculement des réductions d’impôt pour enfants à charge vers les allocations familiales aurait été une mesure plus efficace et simplificatrice.

"Pièges à l’emploi", quelques contradictions
L’objectif du Gouvernement est d’augmenter sensiblement le taux d’activité et le taux d’emploi en Belgique. Parmi les éléments qui constituent des "pièges à l’emploi" la fiscalité est régulièrement invoquée. La réforme comporte des mesures qui en favorisant uniquement les actifs contribuent à réduire cette source du problème (le crédit d’impôt, l’augmentation des frais professionnels forfaitaires) ou qui rapprochent l’imposition des revenus de l’activité et celle des revenus de remplacement (relèvement du minimum imposable, augmentation des tranches basses d’imposition). Cependant, les mesures n’apportent pas de solution globale et auront des effets en contradiction avec cet objectif.
Les revenus visés par le crédit d’impôt (4) (présenté comme la mesure par excellence qui va inciter à l’activité et à l’emploi) indiquent clairement le type d’activités qui seront favorisées. Ce n’est pas l’emploi rémunérateur, à durée indéterminée à temps plein; mais plutôt l’emploi à temps partiel, l’entrée dans l’activité, l’alternance entre périodes d’emploi et de non emploi, l’emploi à temps plein au salaire minimum interprofessionnel et enfin l’emploi indépendant.
Par ailleurs, le crédit d’impôt risque de déplacer les pièges à l’emploi lors de la reprise d’activité à temps plein à partir d’un temps partiel et lorsque le revenu augmente. En effet, au-delà de 500.000 F de revenu imposable par an, le crédit d’impôt se réduit rapidement et le revenu supplémentaire est imposé à 40%.
La réforme individualise les réductions d’impôt pour revenus de remplacement sauf pour les allocations de chômage et les nouvelles prépensions au nom de l’État social actif. Or, le maintien de la situation actuelle freinera le retour à l’activité lorsque les deux membres du ménage sont chômeurs ou ont des revenus de remplacement dont une allocation de chômage.
Enfin, le quotient conjugal, parfois présenté comme un frein à l’activité, n’est pas modifié. Le relèvement du minimum imposable le revalorise de près de 1.000 F par mois.

Au-delà des frontières…
Au début de l’année 2000, les ministres des Finances de la Zone euro se sont mis d’accord sur 4 conditions que devait remplir une réduction d’impôts :

• le pays doit connaître un équilibre budgétaire ou un surplus, à moins que les dépenses publiques soient également réduites;
  
• la diminution d’impôt ne peut avoir lieu en phase de haute conjoncture, pour ne pas susciter plus d’inflation;
  
• la priorité budgétaire doit aller à une réduction de la dette;
  
• la réduction d’impôts doit faire partie d’un ensemble de réformes économiques.
  

Tous les gouvernements ne semblent pas avoir respecté ces conditions dans leurs projets fiscaux, mais en général les orientations sont semblables (5) : les particuliers paient moins d’impôts, les taux marginaux les plus hauts sont réduits, en-dessous ou aux environs de 50%, à l’autre bout de l’échelle des revenus, les taux diminuent également pour rendre le travail plus attrayant et éviter les pièges à l’emploi. Dans plusieurs pays, le minimum exonéré d’impôt augmente.
Quelques pays ont essayé de mettre en pratique la recommandation de l’OCDE : diminuer les taux et augmenter la base imposable, en supprimant ou en réduisant des déductions fiscales. C’est le cas des Pays-Bas et un peu de l’Allemagne (essentiellement pour les entreprises). En Belgique, on attend toujours un élargissement de la base imposable notamment par l’élimination d’une série d’iniquités.

La réforme concurrence les priorités sociales
Pour rendre le plan du Ministre Reynders compatible avec les plans des autres membres du Gouvernement, la réforme fiscale a été étalée sur les revenus des années 2001 à 2004. Le coût budgétaire atteindra son rythme de croisière en 2006, au cours de la prochaine législature, ce qui est peu orthodoxe. Mais la réforme fiscale prend une trop grosse part dans les marges budgétaires de cette législature. Ainsi, il reste trop peu de moyens pour d’autres besoins sociaux comme le Fonds argenté, l’enseignement et les services publics, une politique active de l’emploi, les améliorations sociales, …
La réforme a été défendue à partir des chiffres sur la pression fiscale et parafiscale en Belgique. Un revers à la médaille qu’on préfère aujourd’hui ne pas rappeler, c’est que les prélèvements ne représentent pas que des charges, ils ont leur contrepartie en termes de biens collectifs : faible taux de pauvreté, bonne protection sociale, accès abordable à de nombreux services, … Si bien que le Belge, en termes de revenu net disponible, ne supporte pas si mal la comparaison internationale. Visiblement, il n’y a pas de volonté politique ou de talent pédagogique suffisants pour ouvrir cette discussion. Or, on sait que les libéraux veulent aller plus loin. Le nouveau chef de cabinet du Ministre Reynders évoque la réforme fiscale belge en termes militaires “une cible mobile”, un surplace serait un recul, surtout si les autres pays européens réduisent leurs impôts au rythme d’un TGV.

Trop d’impôt tue-t-il l’impôt?
La réforme fiscale est en fait présentée comme un gâteau où chaque catégorie de contribuables peut compter sur sa part. Cependant, pour ceux qui ont de faibles revenus imposables, principalement les allocataires sociaux, des améliorations sociales sont indispensables. La réforme, tout en augmentant la progressivité de l’impôt, réduit la redistribution des revenus.
Une réduction de l’imposition sur le travail devrait être compensée au moins en partie par une meilleure imposition des revenus du capital. Il n’en est pas question dans le projet. L’imposition des revenus mobiliers, l’instauration d’un impôt sur le patrimoine ne sont pas abordées, de même que la limitation des déductions. Pourtant, même si cela doit se réaliser dans un cadre européen, la Belgique dispose entre-temps de marges de manœuvre pour rejoindre le niveau plus élevé des pays voisins (fin des titres au porteur, imposition des plus-values, des instruments non imposés, sicav, bons d’assurance, ...). Le Gouvernement a également laissé passé une chance de lever à relativement court terme le secret bancaire, en optant, durant la période transitoire de l’accord européen sur la fiscalité de l’épargne, pour la retenue à la source, comme le Luxembourg et l’Autriche, plutôt que pour l’échange d’informations. Quant aux impôts sur l’utilisation des ressources non renouvelables, comme l’énergie, ils doivent s’envisager après le choc pétrolier actuel.
L’objectif politique affiché est de tendre vers la moyenne européenne en ce qui concerne les prélèvements obligatoires. L’idée fausse selon laquelle “trop d’impôt tue l’impôt” fonde le projet. Or, moins d’impôt ne veut pas nécessairement dire plus de croissance économique. Des pays avec des prélèvements semblables connaissent des évolutions différentes et d’autres, avec des prélèvements très différents un progrès économique comparable. Des taux d’activité élevés s’observent tant dans les pays nordiques que dans des pays anglo-saxons. Le rôle des prélèvements dans la lutte contre la pauvreté est passé sous silence alors qu’il est lui réel, sans parler du développement social.

Kaat Meyns et Luc Simar (6)
Service d’études de la CSC

1. Pour plus de détails : "De verdelingseffecten van het ontwerp van fiscale hervorming (Plan-Reynders)", CSB-UFSIA, octobre 2000.
2. À la limite chaque personne dans le ménage paierait un impôt lié à son propre revenu sans tenir compte du fait que d’autres membres du ménage perçoivent aussi un revenu.
3. "De hervorming van de personenbelasting : lessen uit de hervormingen 1988-1993", A. Decoster, G. Van Camp, CES-KUL, Leuvense Economische Standpunten, 2000/99, octobre 2000.
4. L’application concrète du crédit d’impôt n’est pas précisée. Ce type de mécanisme, là où il est appliqué, l’est souvent avec retard et donne lieu à des fraudes, évaluées à 20% pour les États-Unis.
5. La liste des pays européens qui envisagent de réduire l’impôt des personnes augmente sans cesse : les Pays-Bas ont donné le coup d’envoi, un nouveau régime fiscal entre en application début 2001. L’Allemagne, la France, le Luxembourg, l’Italie, la Suède, l’Irlande ont suivi. L’Espagne a également des projets de réforme. Seule l’Autriche va à contre-courant pour cause de déficit budgétaire.
6. Avec la contribution rédactionnelle de Patrick Feltesse (FTU).