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Le système des titres-services a acquis, en moins de dix ans, le statut de secteur économique à part entière. En moyenne, il occupe à peu près 76 000 travailleurs. Mais, bon an mal an, ce sont plus de 103 000 travailleurs qui se relaient pour occuper plus de 118 000 emplois, représentant plus de 65 millions d’heures de travail, soit près de 36 000 équivalents temps plein. Hormis sa croissance fulgurante, plutôt rare par les temps qui courent, il se distingue aussi par un mode particulier de régulation publique, qu’on a pu appeler « quasi marchand ».
Le secteur des titres-services ne relève pas du secteur privé marchand traditionnel, car il est très massivement subventionné par les pouvoirs publics : l’ordre de grandeur des subventions publiques est comparable aux interventions de l’assurance maladie dans le coût des soins de santé, supérieur à ce qu’il est dans l’emploi protégé des personnes handicapées ! Mais il ne relève pas non plus du secteur non marchand : certains opérateurs sont des entreprises commerciales, qui voient leur business plan tout écrit par les pouvoirs publics : privilège rare, même dans le secteur subventionné ! Les utilisateurs, bénéficiaires des services offerts, ne sont en général pas des personnes en difficulté. Il n’existe pas de condition d’accès dans le chef des travailleurs occupés dans le système. Si celui-ci n’existait pas, une partie de ces travailleurs travaillerait probablement au noir. Le « blanchiment » du travail au noir est d’ailleurs un des objectifs affichés du système. Mais les chiffres comme l’expérience quotidienne montrent que le système ne s’est pas contenté de recycler des heures de travail déjà accomplies par ailleurs dans d’autres cadres, légaux ou non. Il a aussi créé un marché, développé un secteur d’activité. Et puisque ce marché est fortement subventionné, il vaut la peine de se demander si l’argent public y est investi à bon escient, en tenant compte des priorités sociales et des échéances pour les finances publiques.
Un aspect de cette question est d’ailleurs que les activités en « titres-service » ne font pas seulement concurrence au « travail au noir » : elles sont assez proches d’activités subventionnées comme telles en fonction d’objectifs sociaux, notamment les services d’aide familiale et d’aide senior. Il vaut la peine de se demander si la technique du titre-service représente une plus-value par rapport à ces canaux de subvention traditionnels.
Un aspect de la question est que le système des titres-services est, essentiellement, un système fédéral, tandis que les subventions basées sur le caractère social de l’activité sont généralement d’origine communautaire ou régionale. La réponse aux questions posées aura donc une influence sur l’avenir du système dans le cadre institutionnel belge. Il ne faut pas être fanatique du thème de la « cohérence des politiques », désormais élevé au titre d’argument favori pour ceux qui plaident pour de nouveaux transferts de compétences, pour reconnaître qu’un circuit (massif) de subventions publiques fédérales sur le terrain d’initiatives communautaires ou régionales ne contribue pas à la lisibilité des institutions et du système social.
Cet article essaie d’apporter des éléments de réponse à ces différentes questions. Il a pu s’appuyer sur le fait que le système des titres-services fait l‘objet d’un suivi — dont, entre parenthèses, d’autres modes de subvention pourraient utilement s’inspirer ! Outre les statistiques régulièrement publiées par l’ONEm, la loi prévoit l’élaboration de rapports annuels, confiés à des sociétés de consultance. La Cour des comptes a publié un rapport détaillé en 2009, et une équipe de l’ULg et de l’UCL a réalisé en 2009 une étude centrée sur la qualité de l’emploi et de l’organisation du service (*).
Organisation du système
Le système des titres-services trouve son origine dans un accord de coopération relatif à l’économie sociale, conclu le 4 juillet 2000 entre l’État fédéral et les Régions (1). Cet accord visait notamment à « soutenir les services de proximité, notamment les services accomplis en vue d’améliorer les conditions de vie des citoyens ou de répondre à des besoins collectifs locaux, à condition que le développement de ces services soit à la base de la création d’emplois stables et n’entraîne aucune autre forme d’exclusion ou de dualisation tant du marché de l’offre ou de la demande que du marché du travail ».
Son volet fédéral est organisé par une loi du 20 juillet 2001. Au départ, le système était cofinancé par l’État et par les Régions. Depuis 2004, l’État a décidé d’intensifier le système, et l’a pris intégralement à sa charge (2). Sur l’insistance de la Région flamande, les Régions ont été autorisées à étendre le système à certaines activités non admises dans le cadre fédéral. La Région flamande l’a expérimenté entre 2007 et 2009 pour l’accueil extrascolaire de l’enfance, mais y a mis fin en raison du manque de succès de la formule, sous réserve de quelques projets pilotes à évaluer dans le courant de 2010. Actuellement, le système des titres-services est donc entièrement fédéral.
Quelles activités et quelles entreprises ?
Le système des titres-services permet actuellement d’effectuer les activités suivantes :
– aide ménagère au domicile de l’utilisateur (nettoyage, lessive et repassage, petits travaux de couture, préparation des repas) ;
– faire les courses ;
– repassage en dehors du domicile de l’utilisateur ;
– transport de personnes à mobilité réduite.
Les statistiques disponibles ne recensent pas la répartition des heures de travail par types d’activité, mais la proportion d’utilisateurs recourant à l’un ou l’autre service, ce qui n’est pas nécessairement l’approche la plus pertinente. Il en résulte que près de 90 % des utilisateurs recourent aux titres-service pour le nettoyage de la maison. Le repassage en dehors du domicile est utilisé par 22 % des utilisateurs ; 19 % des utilisateurs y recourent pour la lessive et le repassage au domicile. Les autres activités (repas, couture, faire les courses, transport de personnes à mobilité réduite) occupent des créneaux plus limités, ce qui ne préjuge en rien de leur utilité intrinsèque, particulièrement le dernier cité.
L’activité est prestée par une entreprise titres-services qui doit être agréée par l’ONEm. Les conditions d’agrément concernent essentiellement le respect de la législation sociale, y compris celui de la législation sur les titres-services elle-même : respect des activités autorisées, création d’emplois nouveaux, interdiction de cumul avec certaines autres subventions. Par contre, il n’existe pas de condition quant à la nature même de l’entreprise. Il peut s’agir d’une entreprise commerciale (commerçant indépendant ou société commerciale), d’ASBL, de pouvoirs locaux (commune, CPAS). Dans les faits, le marché s’est réparti comme indiqué dans le graphique ci-dessous. L’entreprise ne doit pas pratiquer exclusivement l’activité titres-services. Le tableau montre par exemple que 220 Agences locales pour l’emploi (ALE) et 28 sociétés de travail intérimaire ont obtenu un agrément comme entreprise titres-services et pratiquent cette activité à côté de leur activité traditionnelle.
Certaines entreprises agréées, indépendamment de leur forme juridique, offrent les services de proximité en combinaison avec d’autres objectifs sociaux, soit en rapport avec les travailleurs, soit en rapport avec les utilisateurs. Ainsi, 30 % des entreprises titres-services, occupant un peu moins de 25 % des travailleurs, sont agréées comme entreprise d’insertion (3). Certains services d’aide familiale ou aide senior se sont fait agréer dans le système des titres-services.
Les entreprises privées dont l’activité principale se situe dans le secteur des titres-services relèvent d’une sous-commission paritaire spécifique, intégrée dans la commission paritaire des entreprises de nettoyage. Tel n’est pas le cas des communes et des CPAS qui, en tant qu’institutions publiques, ne relèvent pas du système des commissions paritaires, ni des entreprises dont l’activité principale se situe en dehors des titres-services, et qui relèvent de leur commission paritaire de base (travail intérimaire, traitement des textiles, aides familiales et aides senior, transport et logistique, etc.). Au total, 39 % des entreprises relèvent de la sous-commission paritaire spécifique.
Quels utilisateurs ?
Il n’y a pas de conditions dans le chef de l’utilisateur des titres-services. De son point de vue, les formalités se limitent à se faire enregistrer auprès de l’émetteur des titres services — une société privée désignée dans le cadre d’une procédure de marché public —, et à acheter le nombre de titres-services dont il a besoin. Ce nombre est limité à 750 par année civile (2 000 pour les personnes handicapées).
Le service proprement dit se fait dans le cadre d’un contrat avec l’entreprise de titres-services. Il peut s’agir d’un contrat très simple, verbal, analogue à celui qui est passé avec un teinturier : par exemple, repasser une manne de linge. Il peut aussi s’agir d’un contrat qui engage pour une certaine durée : par exemple, venir nettoyer pendant autant d’heures tel jour de la semaine. Dans tous les cas, l’utilisateur paie à l’entreprise un titre-service par heure de travail. Les rapports soulignent que cette modalité n’est pas adaptée à certains services, par exemple le repassage en dehors du domicile, qui ne peut se traduire en heures de travail que de façon conventionnelle, et qui requiert de l’entreprise des investissements matériels (locaux, appareillage, énergie), non couverts par le titre-service, que ne doivent pas assumer les services au domicile. Dans la pratique, un peu plus de 778 000 particuliers étaient inscrits en 2008 auprès de la société émettrice, dont environ 557 500 ont effectué au moins une commande de titres-services. La croissance du secteur a été fulgurante. Le graphique ci-dessus reprend les chiffres des rapports officiels jusqu’en 2008. Selon les chiffres repris sur le site internet de l’ONEm, le nombre de titres remboursés aurait encore augmenté en 2009 : il s’élèverait à 78,5 millions !
Le système est actuellement plus répandu en Flandre que dans les autres régions. C’est probablement dû au fait que l’initiative du système se trouve surtout dans le monde politique flamand — et même régional flamand. Dans les autres Régions, l’idée a rencontré au départ un certain scepticisme, voire une réticence. Mais il semble que la Wallonie et Bruxelles sont en train de combler leur « retard » (4).
La majorité des utilisateurs sont des personnes en âge d’activité. Il y a tout de même environ 25 % d’utilisateurs de plus de 65 ans. Parmi les utilisateurs de moins de 65 ans, la grande majorité (87 %) exerce une profession salariée ou indépendante. Il y a 6,3 % de prépensionnés, 5,4 % de personnes sans activité professionnelle, 1,7 % de demandeurs d’emploi et 0,2 % d’étudiants. La grande majorité des utilisateurs (77 %) sont diplômés de l’enseignement supérieur. Les diplômés de l’enseignement secondaire représentent 20,5 %, ceux de l’enseignement primaire 1,4 %.
Même s’il y a une proportion assez importante d’utilisateurs inscrits mais ne procédant pas effectivement à des commandes, les utilisateurs actifs ne se limitent généralement pas à une commande. En moyenne, les utilisateurs commandent 131 titres par an. Mais il y a d’assez fortes disparités : 25 % des acheteurs achètent moins de 50 titres, 50 % des acheteurs en achètent moins de 100. Mais 25 % en achètent au minimum 180, et 4,5 % des utilisateurs en ont acheté plus de 650. Sans surprise, c’est surtout dans la classe d’âge de 35 à 55 ans, c’est-à-dire des personnes au sommet de leur carrière professionnelle, que se concentrent les gros acheteurs.
Quels travailleurs ?
Il n’y a pas non plus de conditions dans le chef du travailleur pour participer au système en tant que tel. Dans la pratique, l’écrasante majorité des travailleurs (98 %) sont des femmes. Hormis cette donnée commune aux trois Régions, il existe des différences régionales marquées dans le profil des travailleurs. En moyenne, 67 % des travailleurs sont « cohabitants » et 33 % « isolés ». Mais cette moyenne cache d’assez importantes disparités : la proportion de cohabitants est de 72 % en Flandre, 61 % en Wallonie et 52 % à Bruxelles.
En moyenne, 80 % des travailleurs sont de nationalité belge, d’ethnicité européenne (87 % en Flandre, 83 % en Wallonie). Mais à Bruxelles, seuls 24 % des travailleurs sont de ce profil : 54 % ne sont pas Belges, 22 % sont Belges, mais d’ethnicité non européenne. Il y a également des différences assez marquées dans le niveau de formation. En Flandre, la majorité des travailleurs (53 %) sont de niveau « moyen ». En Wallonie, cette majorité n’est que relative. À Bruxelles, la majorité relative est de niveau « faible », mais il y a une proportion beaucoup plus importante de travailleurs à la formation « élevée » ou qualifiée de « autres », qui recouvre notamment les études accomplies à l’étranger.
Les statistiques distinguent selon que le travailleur bénéficie d’une allocation de chômage ou de CPAS (« catégorie A »), ou travaille dans le système sur une base entièrement volontaire (« catégorie B ») (5). La catégorie A représente en moyenne 40 %, mais cette proportion se limite à 27 % à Bruxelles, et atteint 51 % en Wallonie. En forçant le trait, on a l’impression, sur la base de ces chiffres, qu’en Flandre le système offre avant tout un revenu d’appoint à des couples à deux revenus ; en Wallonie, une solution d’emploi à des allocataires sociaux ; et à Bruxelles un statut social à des personnes qui en sont dépourvues, par exemple des étrangers primo-arrivants.
L’occupation dans le cadre des titres-services s’accomplit dans le cadre ordinaire du contrat de travail, moyennant quelques spécificités qui s’apparentent à celles du travail intérimaire. Mais hormis l’aspect juridique, le secteur comporte plusieurs spécificités. Tout d’abord, la grande majorité des travailleurs est occupée à temps partiel. Bien que la législation permette, si le travailleur n’est pas allocataire social, de déroger à la règle générale selon laquelle un emploi doit comporter au minimum un tiers-temps, il semble que cette possibilité soit peu utilisée. Dans la pratique, la plupart des emplois comportent de 20 à 22 heures par semaine, soit un peu plus qu’un mi-temps. Mais moins de 10 % des travailleurs sont occupés à temps plein. Selon les enquêtes, 84 % des travailleurs à mi-temps se déclarent satisfaits de leur régime de travail. Mais ce sont avant tout les entreprises qui trouvent leur compte dans la formule. Le travail à temps partiel offre, par le biais des horaires variables, ou éventuellement par la prestation d’heures « complémentaires », des possibilités de flexibilité qui absorbent les variations du volume ou de l’horaire de travail en fonction des demandes des utilisateurs. Du point de vue du travailleur, il faut relever avant tout que la plupart des tâches accomplies dans le cadre des titres-services sont des travaux lourds, qui pour la majorité des gens sont épuisants s’ils doivent être accomplis dans le cadre d’un temps plein.
Il n’existe pas de règle spécifique en matière de réglementation du chômage. Si le travailleur accepte un emploi titres-services alors qu’il bénéficie d’allocations de chômage, il peut bénéficier du maintien des droits et, le cas échéant, de « l’allocation de garantie de revenu ». Pour rappel, pour les travailleurs occupés à moins d’un tiers temps, cette allocation est simplement la différence entre l’allocation de chômage et le salaire à temps partiel ; c’est ce qui explique pourquoi la règle du tiers-temps s’applique à la « catégorie A » des travailleurs titres-services. Pour les travailleurs au-delà d’un tiers temps, s’ajoute un bonus par heure de travail d’un peu moins de 3 euros. C’est loin d’être grandiose. Et surtout, les modalités concrètes de cette allocation font que l’extension du régime de travail n’est pas toujours synonyme de revenu global supérieur.
Bien que l’objectif du système soit d’offrir un emploi stable, il n’est pas interdit de recourir aux contrats à durée déterminée. C’est d’ailleurs la formule généralement utilisée par les entreprises de travail intérimaire, conformément à leurs méthodes habituelles. Au total, la majorité des travailleurs ont un contrat à durée indéterminée, mais il existe une assez grande disparité selon le type d’entreprise. La Cour des comptes écrit qu’« en dépit de l’objectif affiché par la loi de créer des emplois de qualité, il apparaît que le nombre de contrats à durée déterminée reste important dans certaines catégories d’entreprise ».
D’une façon générale, les études, comme les échos du terrain, confirment une grande disparité entre entreprises dans la qualité des emplois offerts, dans les avantages sociaux, dans les formations proposées, etc. Globalement, cette qualité est meilleure dans le secteur non marchand que dans les entreprises commerciales. Cette différence pourrait être liée au fait que certaines entreprises du secteur non marchand bénéficient de subventions spécifiques liées à leur objet social, ou occupent davantage des allocataires sociaux qui ouvrent le droit à des subventions spécifiques en dehors du système des titres-services. Mais il existe aussi, apparemment, des différences entre entreprises du même type. Il est intéressant de constater que ces disparités ne sont corrélées ni avec le type de travail, ni avec le profil du travailleur. Il s’agit donc uniquement de choix de gestion du personnel par les entreprises.
L’économie du système
L’utilisateur paie le chèque, donc l’heure de travail, 7,50 ¤. Les sommes qu’il a déboursées sont déductibles de ses impôts, à concurrence de 30 %, avec un plafond. On estime en général que le coût réel pour l’utilisateur est de l’ordre de 5,5 ¤ par heure de travail. Le manque à gagner pour l’État généré par la déduction fiscale est de 135,5 millions d’euros.
L’entreprise titre-service obtient auprès de la société émettrice le remboursement du titre, à raison de 20,80 ¤. La différence entre ce montant et le prix payé par l’utilisateur est payée par l’ONEm pour le compte de l’État. Cela représentait en 2008 une somme de 872 millions d’euros. L’ONEm paie également à la société émettrice une indemnité pour les frais d’émission et de remboursement des chèques. Si on y ajoute les frais de fonctionnement de l’ONEm lui-même, ces « frais d’encadrement » représentent 13 millions d’euros.
En 2008, le coût total du système pour les pouvoirs publics était donc de plus d’un milliard d’euros, et ce montant a encore augmenté en 2009. Certes, on peut déduire de ce montant un certain « effet retour », grâce aux impôts et aux cotisations sociales payées par les travailleurs et par les entreprises, et grâce à la diminution des allocations sociales des travailleurs. Les rapports officiels font état d’un coût net, après déduction de cet « effet retour », de l’ordre de 686 millions, mais la fiabilité de ces calculs fait l’objet de controverses.
Quoi qu’il en soit, sans méconnaître la réalité de cet effet retour, on ne voit pas en quoi le système se distingue, sous cet angle, d’autres emplois subventionnés. Pour apprécier l’efficacité de la subvention, il n’est pas illégitime de considérer le coût brut. Celui-ci est tout de même très important : de l’ordre de 15,40 ¤ par heure de travail, soit plus de 2 500 ¤ par mois pour un emploi à temps plein ! Encore, ce montant résulte simplement de la division des coûts bruts par le nombre d’heures prestées. Il faut y ajouter certaines aides non spécifiques au système des titres-services, par exemple les avantages liés au profil du travailleur (6) ou les subventions accordées à certaines entreprises en fonction de leur objet social.
Du point de vue de l’entreprise, une spécificité du secteur est que presque tous les paramètres sont déterminés par la réglementation, qui impose le type d’activités, le tarif pour l’utilisateur et le chiffre d’affaires pour l’entreprise, et interdit les dérogations, à peine de risquer de perdre son agrément. Le principal poste de coût pour l’entreprise, à savoir le coût salarial, est aussi fortement réglementé, de sorte que c’est en somme la réglementation qui détermine la marge bénéficiaire de l’entreprise ! Les seules différences entre entreprises résident dans l’affectation de cette marge bénéficiaire : rémunérer le dirigeant ou offrir des avantages supplémentaires aux travailleurs...
(*) Bibliographie (documents accessibles via internet)
– Les rapports annuels sont téléchargeables à partir du site du SPF Emploi ; le dernier en date porte sur l’année 2008 : IDEA Consult (A. Peeters, A. Van Pelt, D. Valsamis), Évaluation du régime des titres services pour les services et emplois de proximité 2008, juin 2009.
– Le rapport de la Cour des comptes est téléchargeable à partir du site de cette institution : Cour des comptes, Titres services, coût et gestion, janvier 2009.
– L’étude de l’ULg/UCL est téléchargeable à partir du site de la politique scientifique fédérale : J. Defourny, A. Henry, S. Nassaut, M. Nyssens, Économie plurielle et régulation publique, le quasi-marché des titres services en Belgique, 329 p. ; politique scientifique fédérale, Academia press, 2009 ; un résumé de cette étude a été publié dans la revue Regards économiques (m. a., Les titres-services : quelle qualité d’emploi et d’organisation du service, Regards économiques, UCL, IRES n° 69, avril 2009).
1. Y compris la Communauté germanophone puisque, dans le cadre de l’autonomie constitutive des entités fédérées, elle a repris sur son territoire la plupart des compétences de la Région wallonne en matière d’emploi.
2. Loi-programme du 22 décembre 2003.
3. La notion d’entreprise d’insertion renvoie à deux canaux d’agrément, l’un au niveau fédéral, l’autre au niveau régional. L’agrément fédéral permet de bénéficier du système « SINE » (réduction ONSS ; paiement à l’employeur d’une allocation de chômage « activée ») destiné à l’intégration socioprofessionnelle de chômeurs très difficiles à placer. L’agrément régional est accordé aux entreprises disposées à garantir un emploi durable à des groupes à risque.
4. Le site de l’ONEm, qui recense le nombre de titres remboursés, marque pour 2009 une répartition assez différente : 50,8 % pour la Flandre, 23 % pour la Wallonie et 26,2 % à Bruxelles. Si on comprend bien, ces chiffres sont répartis selon le siège (social) de l’entreprise, et non selon l’utilisateur.
5. Cette distinction renvoie à une distinction dans la réglementation. Les allocataires sociaux ont une certaine obligation d’accepter les emplois qui leur sont offerts, et de se porter candidats pour une extension de leurs heures de travail. En fonction de cette réalité, il existe quelques spécificités dans l’application de la réglementation du travail, dont la plupart ont été abrogées à partir du 1er septembre 2009. En subsiste que les travailleurs de la catégorie A doivent être occupés au moins à un tiers temps, conformément à la règle générale en droit du travail, tandis que les travailleurs de la catégorie B sont dispensés de cette règle.
6. On vise essentiellement les réductions de cotisations sociales et l’affectation de l’allocation de chômage comme subside salarial, dans le cadre du programme « Activa », qui s’adresse aux chômeurs de longue durée, et du programme « SINE », déjà mentionné en ce qui concerne les entreprises d’insertion.
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