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La nécessité d’une politique publique d’accueil des primo-arrivants est une idée relativement neuve. Ce n’est en effet que depuis 2000 que l’idée fait son chemin dans un certain nombre de pays européens. La Belgique participe au mouvement, mais — faut-il encore s’en étonner ? — de manière peu concertée entre ses trois Régions et à des rythmes très variés. Si la Flandre se distingue par une véritable offre structurée, les Régions wallonne et bruxelloise se dispersent.
S’y retrouver dans l’imbroglio institutionnel bruxellois n’est déjà pas facile pour les Bruxellois, mais imaginez un étranger qui vient s’installer dans une ville de la taille de Bruxelles, qui n’en maîtrise pas la langue, ignore tout des us et coutumes, traîne parfois un passé d’exilé difficile et ne possède aucun contrat de travail, et vous devinerez sans peine la difficulté dans laquelle le nouvel arrivant se retrouve. C’est qu’à Bruxelles, on est passé maître dans l’art de compliquer les choses. Selon que le primo-arrivant (1) s’adresse à telle ou telle commune, au volet néerlandophone ou francophone, son accueil et son parcours seront radicalement différents. Tout juste peut-il se fier au bouche-à-oreille… L’offre tant en termes de quantité que de qualité ne manque pourtant pas : on compte sur le territoire de la Région bruxelloise plus de 85 opérateurs en matière d’accueil, mais totalement dépourvus de coordination et de cohérence dans leurs options. Or l’accueil des primo-arrivants dans notre capitale est loin d’être un enjeu mineur. Bruxelles a accueilli quelque 40 000 primo-arrivants sur son territoire en 2007 et absorbe 37 % de l’ensemble des nouveaux arrivés en Belgique (contre 40 % pour la Flandre et 23 % pour la Wallonie), alors que sa population ne dépasse pas le dixième de la population belge. « Environ la moitié de ces 40 000 personnes appartient à l’immigration populaire, qu’elle soit extra-européenne (marocaine, turque, congolaise, russe…) ou issue des nouveaux pays de l’Union européenne », explique Henri Goldman qui a, jusqu’il y a peu, travaillé sur cette problématique comme coordinateur de l’Observatoire des migrations auprès du Centre pour l’égalité des chances (2). « Chaque année, l’immigration populaire apporte donc à la population bruxelloise l’équivalent de la population de Saint-Josse ou de Ganshoren. Et ce, dans un contexte où le travail déclaré est une denrée rare et ne suffit plus à “intégrer” les nouveaux migrants comme ce fut le cas jusqu’en 1974, quand il fut mis fin à l’immigration du travail. C’est dire à quel point il est important, pour préparer une cohabitation harmonieuse entre anciens et nouveaux Bruxellois, que des politiques publiques prennent le relais. »
Le cas bruxellois
L’accueil et l’intégration des immigrés sont une matière communautaire, dévolue à Bruxelles à la Commission communautaire française (Cocof). Pour le côté néerlandophone, il s’agit de la Communauté flamande. Une parcelle de compétence est également dévolue à la Commission communautaire commune (Cocom), mais même les ministres en charge de celle-ci, Évelyne Huytebroeck (Écolo) et Pascal Smet (SP.A), semblaient l’ignorer jusqu’à ce que le Centre pour l’égalité des chances vienne les solliciter...
On trouve donc à Bruxelles deux politiques différentes et aucun lieu de rencontre officiel entre les différentes initiatives. « Du côté francophone, on a des actions diverses (apprentissage linguistique, accompagnement social et juridique, etc.) émanant principalement du secteur associatif (services sociaux, associations d’éducation permanente, associations de migrants, etc.) », explique Nathalie de Wergifosse, responsable du secteur Sensibilisation au Ciré et auteure d’une étude sur le sujet (3). « Elles fonctionnent avec des moyens variés (subvention “cohésion sociale” de la Cocof, subvention “éducation permanente” de la Communauté française, appels à projets Fipi, Fondation Roi Baudouin, etc.). Il n’existe, en fait, pas de moyens structurels particuliers destinés aux primo-arrivants. La logique qui semble prévaloir au niveau des pouvoirs subsidiants est plus de l’ordre du soutien à un certain nombre d’initiatives que de la mise en œuvre d’une politique spécifique. La politique est, en quelque sorte, centrée sur les opérateurs et non pas sur le public. En outre, les subventions allouées ne couvrent généralement qu’une partie des frais générés par les actions développées, ce qui conduit à des montages financiers parfois complexes et peut compromettre la pérennité des projets et des dynamiques entamées. »
Côté néerlandophone, la situation est fort différente. On y a, en effet, clairement une action principale qui est destinée à un public défini. Elle est développée dans le cadre de la politique d’inburgering (intégration civique) à Bruxelles par le bureau d’accueil reconnu (BON vzw, cf. encadré page suivante) (4) qui reçoit une subvention annuelle de la Communauté flamande (3 millions d’euros) afin de couvrir ses frais de fonctionnement et par le Centre d’intégration Foyer. « Le contenu de la politique d’inburgering à Bruxelles est directement lié à ce qui se pratique en Flandre : accompagnement individuel et suivi de l’ensemble du processus offert : cours de langue, module d’orientation sociale et orientation professionnelle, poursuit Nathalie de Wergifosse. Sa mise en œuvre, par contre, diffère sur un certain nombre d’aspects parmi lesquels le fait qu’à Bruxelles, le suivi du parcours n’est absolument pas obligatoire et qu’il n’y a pas de frais d’inscription à payer. » Notons enfin, pour compléter ce panorama bruxellois, que certaines communes ont également pris des initiatives en matière d’accueil des primo-arrivants via les moyens de la politique des grandes villes et d’autres subventions communales, souvent sous forme de personnel détaché, mais ces communes restent minoritaires.
Politique spécifique
Quelle serait la pertinence d’une politique spécifique des primo-arrivants (PA) ? « La question de l’accueil des PA n’échappe pas au débat qui existe généralement entre les tenants de services généralistes et ceux qui défendent, dans certains cas, la mise en place de services spécifiques, répond Nathalie de Wergifosse du Ciré. En effet, certains estiment que la particularité de ce type de public n’est pas telle qu’elle nécessite obligatoirement un accompagnement distinct, les problèmes et difficultés étant souvent les mêmes que pour le restant du public. D’autres, par contre, soulignent combien l’arrivée dans un pays qui est parfois fort éloigné, dans tous les sens du terme, du pays d’origine peut être un moment difficile. Les codes et les règles peuvent se révéler fort différents de ceux qui ont été appris, les compétences acquises au pays ne sont pas toujours facilement transposables, la langue dans le pays d’accueil n’est pas nécessairement maîtrisée… Dans ce cadre, une mise en place spécifique à l’intention des PA est vue comme la mise en place d’un accueil de qualité à l’intention de ces personnes » (5).
C’est l’option défendue par le Ciré dont l’accueil des primo-arrivants est l’un des cinq axes d’intervention. « Il ne s’agit pas de nier la pertinence des dispositifs existants, ni l’intérêt de mélanger les publics mais bien de défendre l’idée d’une période de transition et celle de premiers besoins spécifiques, explique Frédérique Mawet, directrice du Ciré. Il faut dépasser la logique, qui prévaut actuellement du côté francophone, du seul soutien à un certain nombre d’initiatives ou d’actions au profit de la mise en place d’une politique intégrée et multidimensionnelle. Nous défendons l’idée de parcours, et non pas seulement la mise à disposition de services. Les personnes s’engagent dans un processus “multidimensionnel” construit avec elles, en fonction de leurs besoins, de ce qui fait sens au vu de leur situation et de leur profil. »
Pour le Ciré, le dispositif devrait être accessible à toute personne arrivée en Belgique récemment — maximum trois ans — et à l’exception des personnes désireuses d’y résider seulement pendant un court séjour, le tout dans une dynamique régionale plutôt qu’au niveau « communautaire » ou au niveau communal. « Par rapport à une dynamique communautaire, le niveau régional offre une logique de cohérence, en particulier à l’égard d’un public qui, pour partie au moins, n’est ni francophone ni néerlandophone à la base et démontre la volonté de privilégier une politique d’ensemble dépassant les clivages communautaires », peut-on ainsi lire dans le mémorandum du Ciré (6). « Le niveau régional garantit une logique d’équité et d’accessibilité en permettant à toute personne d’avoir accès au même dispositif indépendamment de sa commune de résidence. » Pour ce faire, le Ciré ne voit pas pourquoi il faudrait réinventer la poudre alors qu’on peut profiter de l’expérience d’inburgering à la bruxelloise. « Le système d’inburgering constitue la tentative la plus aboutie de mise en place d’une politique d’accueil sur le territoire bruxellois. Certains de ses axes nous apparaissent tout particulièrement pertinents : (I) avoir une personne de référence qui accueille et accompagne le primo-arrivant pendant l’ensemble de son parcours et qui sert de relais entre les différents intervenants ; (II) proposer un parcours multidimensionnel (linguistique/professionnel/citoyen) et intégré, le primo-arrivant étant invité à suivre l’ensemble du processus ; (III) privilégier autant que possible, dans le cadre de l’accompagnement individuel et du volet “citoyen”, l’usage de la langue de la personne ou d’une langue qu’elle comprend et parle (afin de pouvoir aller plus loin dans la relation et la quantité ainsi que la précision des informations données). »
Enfin, le Ciré propose de mettre en place les dispositifs suivants : un accompagnement individuel tout au long du processus, le suivi d’un cours de langue (français ou néerlandais), la participation à un module « orientation au sein de la société » (le Ciré travaille déjà à la réalisation d’un cahier de matières, Vivre en Belgique, destiné à rassembler l’ensemble des informations nécessaires) et, enfin, une orientation professionnelle pour demandeurs d’emploi. « Tout cela bien sûr, précise Mme Mawet, dans un objectif d’éducation permanente et d’émancipation et non dans un esprit de contraintes et de conditionnalisation ». Le Centre pour l’égalité des chances va dans le même sens et plaide pour une politique bruxelloise d’accueil des primo-arrivants qui soit organisée et coordonnée sur toute l’étendue du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale (cohérence de l’offre) et « qui rencontre les exigences de base de tout service public : continuité, accessibilité, égalité de traitement. »
Pour Henri Goldman, dans un scénario minimal, la Région devrait à tout le moins « disposer d’un pouvoir de coordination important » : « celui-ci peut s’accommoder de la multiplicité des opérateurs actuels. Mais la Région devra prendre en charge quatre missions qu’à ce jour, personne n’assume :
1. réaliser un welcome pack à remettre à tout primo-arrivant au moment de son inscription dans l’une des 19 communes bruxelloises, qui lui présente l’accompagnement à sa disposition ;
2. rédiger le cahier des charges qui devra être respecté a minima par tous les opérateurs de l’accueil en Région de Bruxelles-capitale ;
3. procéder à leur évaluation régulière ;
4. s’assurer que cet accueil est effectivement organisé sur toute l’étendue du territoire selon les principes de base du service public et faire en sorte que l’offre soit correctement complétée là où il est déficient.
Cette mission requiert la mise en place d’une Agence bruxelloise pour l’accueil des primo-arrivants, sous la forme d’un para-régional léger, avec un comité d’accompagnement rassemblant les principaux opérateurs de l’accueil » (7). Quant au nombre maximum d’années de séjour sur le territoire, « ce n’est pas le plus important actuellement et cela peut tout à fait se discuter après les élections… »
Rappelons également qu’en matière d’accueil des PA, une proposition de décret du MR (« Schepmans-de Patoul »), créant un parcours d’intégration individuel à l’attention des primo-arrivants adultes, a été déposée en 2003 à l’assemblée de la Cocof. Assemblée qui a jugé, selon Françoise Schepmans, la proposition « inutile sous le prétexte que la Communauté française par le biais de l’asbl “Lire et écrire” remplissait déjà les missions décrites… »
Décret cohésion sociale
Pour Alexandre Ansay, coordinateur du Cracs, le Centre régional d’appui à la politique de cohésion sociale (8), abrité au sein du CBAI, il est important d’organiser une politique structurée d’accueil des PA en Région bruxelloise, pour autant « qu’elle soit non obligatoire, non payante et non conditionnalisée. Il faut également que cette politique se fasse à côté du décret cohésion sociale, et non à l’intérieur, sinon il y a un risque de confusion entre les politiques à destination des enfants d’immigrés et les primo-arrivants » (9).
Pour rappel, le décret « cohésion sociale », qui date de 2004 (mis en œuvre en 2006) et initié par la Cocof, brasse un large champ de mesures généralistes dont aucune ne s’adresse spécifiquement aux primo-arrivants, même si leur accueil est un des objectifs du décret. On retrouve toutefois les PA dans les cinq priorités quinquennales qui lui ont été attribuées par la Cocof. Le décret s’appuie sur des initiatives communales qui diffèrent d’une commune à l’autre. « Les primo-arrivants représentent plus de 12 % du public régulier des actions financées dans le cadre du décret, même si on doit prendre ce chiffre avec d’infinies précautions, précise Alexandre Ansay. Les deux tiers de ce public se concentrent dans les catégories d’action “accueil sociojuridique/permanences sociales” (29 %), dans les cours d’alphabétisation/FLE (15 %), dans les actions socioculturelles (12 %) et les animations citoyennes. Ces types d’actions reprennent pour partie, à l’exclusion de l’orientation professionnelle, des dimensions mises en œuvre par les pouvoirs publics flamands par le biais de l’inburgering. »
« Dans la perspective d’une politique intégrée d’accueil, il faut également que le parcours qui sera initié s’articule avec les initiatives associatives communautaires qui offrent une première solidarité aux migrants et il en existe beaucoup. Il est aussi important que les personnes qui vont travailler avec les primo-arrivants soient formées à la dimension interculturelle et que le cadre d’approche interculturel soit utilisé par les primo-arrivants eux-mêmes mais pas dans un cadre normatif. Enfin au niveau de l’accompagnement psychosocial, il nous semble essentiel de ne pas considérer les gens comme des forces de travail. Certains arrivent dans des états psychiques très limites, il faut que ces personnes puisent déposer leurs “paquets” et se poser dans les structures d’accueil des PA. »
Cocof, Cocom, Région ?
Reste aussi à trouver sous quelle forme une politique structurée d’accueil des primo-arrivants, pourrait voir le jour. Elle pourrait se faire au niveau communautaire, c’est-à-dire au niveau de la Cocof, scénario actuellement le plus probable. Elle pourrait également se réaliser au niveau de la Cocom, mais l’hypothèse comprend, tout comme celle de la Cocof, des désavantages. Ou encore sous la forme d’un accord de coopération entre la Cocof et la Communauté flamande. « Dans cette hypothèse, la mise en œuvre des décrets relatifs à l’accueil des primo-arrivants, votés au niveau des deux assemblées reviendrait aux commissions communautaires puisque l’on touche à des matières personnalisables, expose Nathalie de Wergifosse. Toutefois, au-delà de ces hypothèses, il importe de ne pas oublier les éventuelles réformes institutionnelles, réformes qui pourraient porter sur le statut de la Région et de ses institutions. D’aucuns plaident, notamment, pour une simplification des institutions et la régionalisation de certaines compétences communautaires. Dans le cas d’une politique structurée d’accueil des PA au niveau de Bruxelles, cette dernière hypothèse (transfert des compétences des Communautés — Cocof et Communauté flamande — vers la Région) serait particulièrement logique » (10). Elle est d’ailleurs privilégiée par le Ciré. Gageons que, vu la mobilisation de certains acteurs importants ces derniers mois autour de l’accueil des primo-arrivants, le nouveau gouvernement bruxellois ne pourra faire l’économie d’une proposition en la matière…
Inburgering
Du fait du caractère bilingue de la capitale, la politique flamande d’inburgering produit également ses effets à Bruxelles ; moyennant certaines adaptations importantes, dont le caractère non obligatoire. Elle propose un parcours multidimensionnel au public primo-arrivant, ainsi qu’à tout Belge majeur né hors de Belgique dont au moins un parent est né hors de Belgique et à tout étranger inscrit au registre national d’une commune bruxelloise.
L’intégration civique est perçue comme un premier pas accompagné vers une participation à la société en tant que membre à part entière. Le gouvernement flamand voit l’intégration civique comme un processus conférant des obligations et des droits aux deux parties. L’autorité a le devoir de proposer au primo-arrivant un parcours qualitatif d’intégration, taillé sur mesure en fonction de ses besoins et desiderata. Le nouvel arrivant s’engage, quant à lui, à participer activement au processus. Ce parcours comprend un accompagnement individuel durant l’ensemble du processus, le suivi de cours de néerlandais (entre 90 et 240 heures selon le niveau de scolarité de la personne), le suivi de cours d’orientation sociale (80 heures) et une aide en matière d’orientation professionnelle. L’ensemble du parcours peut prendre de 6 mois à un an. C’est ce qu’on appelle le trajet primaire. Ensuite, pour le trajet secondaire, les personnes sont orientées vers le VDAB, Actiris, Tracé Brussel, la VUB, l’ULB, le bénévolat, etc. L’accompagnement ainsi que les cours d’orientation sociale se font dans la langue maternelle des personnes ou dans une langue de communication. Il s’agit d’une action globale très intégrée dans la mesure où les personnes qui décident de suivre ce parcours s’engagent à suivre l’ensemble du processus et pas uniquement l’un ou l’autre aspect.
1. On entend ici par primo-arrivant, même si les définitions sont aussi diverses que les institutions auxquelles on s’adresse, les demandeurs d’asile, les réfugiés reconnus, les personnes constituant ou regroupant une famille, les étrangers dont le séjour est provisoirement ou définitivement régularisé, les victimes reconnues de la traite des êtres humains, les travailleurs migrants. Peuvent également s’ajouter si on s’en tient à une interprétation strictement linguistique du terme : les étudiants et les personnes en séjour irrégulier.
2. Bruxelles : le test de l’accueil des primo-arrivants, billet posté le lundi 27 avril sur http://blogs.politique.eu.org/henrigoldman/20090427_bruxelles_le_test_de_l.html
3. L’accueil des primo-arrivants en Région de Bruxelles-Capitale : constats, étude réalisée par le Ciré (Coordination et initiatives pour et avec les réfugiés et étrangers) et supervisée par le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme, Coll. Ikebana, Éd. de la Cocom (Aide aux personnes).
4. BON, rue Ph. de Champagne, 23 à 1000 Bruxelles – tél. : 02 501 66 80 – courriel : info@bonvzw.be – site : www.bonvzw.be
5. Nathalie de Wergifosse, « L’accueil des primo-arrivants à Bruxelles », in Agenda Interculturel nº 267, novembre 2008.
6. Ces points sont détaillés dans le mémorandum du Ciré à l’adresse suivante : http://www.cire.irisnet.be
7. Idem note 2.
8. Craics, av. de Stalingrad, 24 à 1000 Bruxelles – tél. : 02 289 71 61 – courriel : alexandre.ansay@cbai.be
9. Propos recueillis lors du séminaire concernant l’accueil des primo-arrivants organisé par le Ciré le 23 avril.
10. Idem, note 5.
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