Le 21 mars 2005, le Secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan, exposait devant l’Assemblée générale son rapport sur la réforme des Nations Unies, intitulé « Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous » (1). Dans ce rapport, il soumet aux États une centaine de propositions dans l’espoir qu’ils les adoptent à l’occasion du sommet d’évaluation de la déclaration du millénaire qui se tiendra du 14 au 16 septembre 2005 à l’Assemblée générale.

La Déclaration du Millénaire fixe des objectifs dans différents domaines, de la paix et la sécurité internationales, des droits de l’homme, des problèmes particuliers de l’Afrique aux questions plus générales du développement pour lequel elle formule les fameux objectifs du millénaire pour le développement (OMD) (2).
Dans son rapport, le Secrétaire général encourage notamment les États « à proclamer une nouvelle doctrine de la sécurité collective ». Le système de sécurité collective sur lequel repose l’ONU consiste à interdire aux États de recourir à la force armée entre eux, sans les priver de leur droit de légitime défense, pour laisser au Conseil de sécurité la prérogative exclusive d’autoriser une intervention militaire s’il constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’une agression. Ce système a été conçu comme le moyen privilégié par lequel les Nations Unies pourraient atteindre le premier de leurs buts, à savoir le maintien de la paix et de la sécurité internationale. Cinq ans après la déclaration du millénaire, le Secrétaire général attribue à ce sujet des objectifs plus nombreux et des moyens plus importants qu’auparavant. L’ampleur qu’a prise la sécurité collective au sein de la réforme des Nations Unies suscite plusieurs interrogations. Pourquoi les Nations Unies s’engagent-elles dans une réforme de la sécurité collective aujourd’hui ? À notre sens, cette réforme traduit une recherche par les Nations Unies d’une légitimité dans le domaine de la sécurité collective que la dernière décennie a largement entamée (I). Comment les Nations Unies parviennent-elles à justifier l’importance de cette nouvelle doctrine de la sécurité collective alors qu’une majorité d’États considère que les objectifs prioritaires de la réforme des Nations Unies sont les objectifs du millénaire du développement ? La nouvelle doctrine de la sécurité collective est justifiée par les liens intrinsèques qu’elle entretient avec le développement. Cette interdépendance amène la réforme des Nations Unies à épouser une approche sécuritaire du développement à plusieurs égards (II). Enfin, quels sont les principaux changements concrets suggérés par cette nouvelle doctrine de la sécurité collective ? À ce sujet, la réforme paraît assouplir les règles qui encadrent le recours à la force (III).

En quête de légitimité
La question de la réforme de la sécurité collective et, par conséquent, de la composition du Conseil de sécurité, n’est pas nouvelle. Si le fonctionnement du Conseil de sécurité a été rapidement et longtemps paralysé par l’opposition des blocs capitaliste et socialiste, la chute du mur en 1989 pouvait présager d’une réalisation plus effective de sa responsabilité principale en matière de maintien ou de rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Les années 90 n’ont toutefois pas été porteuses des résultats escomptés. L’impuissance des Nations Unies face au génocide commis au Rwanda et à la purification ethnique perpétrée en ex-Yougoslavie a grevé radicalement leur crédibilité. En 1999, la crise du Kosovo dressait les membres permanents du Conseil de sécurité les uns contre les autres. Et si celui-ci refusait finalement d’autoriser une intervention militaire (aussi contestable que cette décision puisse paraître sur les plans politiques et moraux), son autorité était largement entamée par l’initiative de l’Otan de lancer une campagne aérienne de bombardements dans la région. À la question de l’efficacité se joignait celle de la représentativité du Conseil de sécurité dont la composition est restée quasi inchangée depuis 1945. Si la question a été régulièrement évoquée depuis 1979 par les États créés au cours de la décolonisation, l’admission aux Nations Unies des États issus des implosions soviétique et yougoslave la reposait de manière plus prégnante encore. En 1993, la 48e session de l’Assemblée générale des Nations Unies décidait de mettre sur pied un groupe de travail chargé de dégager les lignes d’une réforme du Conseil de sécurité. Aucune conséquence concrète ne découlera toutefois des études de ce groupe, provoquant notamment de vives réactions de la part du Brésil, de l’Inde et de l’Afrique du Sud. Il n’est dès lors pas surprenant que la déclaration du millénaire fasse des recommandations aux États dans le domaine de la sécurité collective et de la réforme du Conseil de sécurité.
Depuis 2000, deux événements vont toutefois exercer une influence majeure sur l’approche globale de cette question dans le cadre de la réforme des Nations Unies. D’une part, les attentats du 11 septembre 2001 ont eu pour conséquence d’inscrire le terrorisme en haut de l’agenda de la réforme de la sécurité collective et de lui offrir une place prépondérante au sein du rapport du Secrétaire général. D’autre part, l’intervention armée emmenée par les États-Unis et le Royaume-Uni contre l’Irak en mars 2003 et les dissensions irréductibles qui ont entouré la gestion de la crise irakienne ont mis en évidence l’incapacité des Nations Unies d’empêcher un recours à la force dont les initiateurs semblaient eux-mêmes reconnaître le caractère illégal (3). Selon le Secrétaire général, cette crise l’a déterminé à créer un « Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement » dont le rapport, rendu en décembre 2004 et intitulé « Un monde plus sûr : notre affaire à tous » (4), a constitué la base principale du volet du rapport du Secrétaire général relatif à la sécurité collective.
Les Nations Unies sont aujourd’hui à la recherche d’une légitimité dans la définition d’un système de sécurité collective efficace et représentatif qui leur permettrait d’assurer le maintien de la paix et de la sécurité internationales. La « nouvelle doctrine de la sécurité collective » s’inscrit dans cette quête d’une crédibilité largement entamée au cours de la dernière décennie.

Vers une approche sécuritaire du développement…
Le point le plus saillant de cette nouvelle doctrine est qu’elle inclut des questions davantage liées au développement dans le volet de la sécurité collective en adoptant une définition très large de la notion de « menace ». Le Secrétaire général encourage les États à « proclamer une nouvelle doctrine de la sécurité fondée sur la reconnaissance du fait que les menaces sont liées entre elles, que le développement, la sécurité et les droits de l’homme sont interdépendants, qu’aucun État ne peut se protéger en ne comptant que sur lui-même et que les États doivent (…) s’engager à adopter et mettre en œuvre des stratégies globales visant à contrer toutes les menaces, des guerres internationales, armes de destruction massive et actes de terrorisme à la faillite des États, aux guerres civiles en passant par les maladies infectieuses mortelles, la misère et la destruction de l’environnement » (5).
Les situations rencontrées sur la scène internationale sont constitutives de menaces, non plus en raison de leur nature intrinsèque susceptible d’entraver la paix et la sécurité internationales, mais en fonction des effets meurtriers qu’elles sont susceptibles de provoquer. À la liste des menaces traditionnellement reconnues comme telles (la guerre, la violence civile, la criminalité organisée, le terrorisme, les armes de destruction massive), le Secrétaire général ajoute désormais la pauvreté, les épidémies mortelles et la dégradation de l’environnement. Par conséquent, la sécurité collective doit dorénavant également écarter les « menaces d’ordre économique et social » pour reprendre les termes du rapport des Hautes personnalités. Malgré la diversité de ces menaces, le Secrétaire général leur réserve une approche uniforme dans le cadre de la sécurité collective. Certes, le rapport n’aborde pas le développement sous un angle exclusivement sécuritaire puisqu’une grande partie de celui-ci tend à formuler des recommandations d’une autre nature en rappelant notamment l’objectif de porter l’aide au développement à 0,7 % du PNB des États, la nécessité d’augmenter les ressources consacrées aux activités de recherche et de développement scientifiques… Il n’en demeure pas moins que le rapport adopte une approche sécuritaire uniforme des différentes menaces énumérées.
Au-delà du débat théorique que suscite cette approche sécuritaire du développement, la réforme risque d’affecter considérablement la manière dont les Nations Unies et les États qui la composent vont concrètement agir dans le domaine du développement. Deux points méritent d’être soulevés à cet égard. Le premier concerne la redéfinition du champ d’action des organes des Nations Unies qui découle de cette définition étendue de la menace. Le second a trait au risque de confusion des objectifs et des moyens alloués respectivement à la sécurité collective et au développement.
Premièrement, en proposant une définition aussi large de la menace, le rapport redéfinit le champ d’action de certains de ces organes. La notion de menace détermine l’action générale des Nations Unies dont l’un des objectifs est « d’écarter les menaces à la paix » (6) ainsi que l’action plus particulière du Conseil de sécurité qui peut agir uniquement lorsqu’il constate « l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression » (7). Sans se référer explicitement à ces textes, cette nouvelle doctrine de la sécurité collective a pour conséquence – ou pour but – d’élargir considérablement la sphère d’activité du Conseil de sécurité et risque de porter atteinte à celle de l’organe désigné par les Nations Unies pour traiter spécifiquement des questions d’ordre économique et social, à savoir le Comité économique et social. La réforme renforce à cet égard une propension du Conseil de sécurité à élargir progressivement ses domaines d’intervention en les articulant davantage autour de thèmes généraux qu’en rapport avec des situations particulières (8).
Deuxièmement, en attribuant à la sécurité collective la tâche d’écarter des menaces d’ordre économique et social, la réforme risque de créer – ou d’entretenir – une confusion entre les buts assignés et les moyens alloués respectivement à la sécurité et au développement. Une analyse minutieuse de la manière dont l’aide au développement est utilisée révèle une tendance croissante des États à se servir des ressources qui devraient être consacrées au développement pour mener des actions destinées à assurer la sécurité internationale. Selon le rapport d’une ONG appelée « Reality of Aid », « les tentatives actuelles de détournement des fonds alloués à la réduction de la pauvreté en fonction des objectifs de sécurité des donateurs constituent l’expression la plus sérieuse du problème endémique de l’affectation des ressources réservées à l’aide internationale en fonction des priorités des pays riches » (9).
Cette tendance peut être illustrée par la déclaration du Comité d’assistance au développement de l’OCDE selon laquelle « la coopération pour le développement a réellement un rôle à jouer pour priver le terrorisme de soutien populaire et pour remédier aux situations que tout chef terroriste tentera d’exploiter » (10). La priorité ainsi attribuée au terrorisme a permis à plusieurs États donateurs d’élargir les critères déterminants du montant de l’aide publique au développement en comptabilisant les ressources consacrées indistinctement aux interventions militaires, politiques et humanitaires au nom de la guerre contre le terrorisme (11). Au vu de l’importance consacrée à ce thème par la réforme des Nations Unies, un scénario similaire pourrait se produire à l’échelle internationale.
Les États du Sud ont d’ailleurs clairement perçu les enjeux concrets de l’approche sécuritaire du développement qu’adopte la réforme des Nations Unies. De nombreux États se sont érigés contre une telle confusion des registres de la sécurité et du développement dans le rapport du Secrétaire général. Le président du Groupe des 77 – une organisation internationale regroupant 132 États en développement – et la Chine ont fait une déclaration conjointe par laquelle l’organisation « rejetait toute idée que le développement doit être envisagé à travers le prisme de la sécurité ou de la lutte contre le terrorisme » (12).
Plusieurs États d’Amérique latine affirmaient devant l’Assemblée générale en avril dernier que « la nature hétérogène des questions abordées dans les différents chapitres du rapport signifie que chacun d’entre eux a une valeur spécifique, qui exige un examen à part » (13). Au cours de la même séance, la Malaisie, s’exprimant au nom des 118 États composant le Mouvement des non-alignés, rappelait que « les questions de développement et de progrès social doivent rester au centre des délibérations ». Si ces États tentent certainement de faire valoir une distinction plus nette entre le développement et la sécurité lors du sommet du millénaire en septembre prochain, il existe de sérieux doutes que leur revendication soit prise en considération tant cette approche sécuritaire du développement semble constituer un pilier important sur lequel repose l’édifice de la nouvelle doctrine de la sécurité collective.
Usage accru de la force armée
La nouvelle doctrine de la sécurité collective affecte considérablement les règles relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales et au recours à la force. De manière générale, le rapport du Secrétaire général laisse une souplesse plus importante aux États et aux Nations Unies dans la décision d’utiliser la force armée en consacrant la notion de légitime défense préventive (A) et en renforçant la « responsabilité de protéger » (B).

A. La consécration de la légitime défense préventive offre une plus grande latitude pour les États de recourir à la force.
Dans son rapport, le Secrétaire général considère que les États peuvent recourir à la force, non seulement lorsqu’ils sont l’objet d’une agression armée par un autre État comme le prévoit l’article 51 de la Charte des Nations Unies, mais également lorsqu’ils sont simplement menacés. Cette nouvelle interprétation du droit de légitime défense contredit tant les termes de la Charte des Nations Unies que la pratique et la jurisprudence internationales qui réservent une interprétation restrictive de droit. Cette approche restrictive se comprend dans le système de sécurité collective de l’ONU qui retire aux États le pouvoir de décider seuls d’une intervention militaire sauf lorsqu’ils sont attaqués, pour transférer cette prérogative au Conseil de sécurité dans tous les autres cas où la paix est menacée. Ni la Cour internationale de justice ni la pratique internationale n’ont jamais admis qu’un État puisse recourir à la force en légitime défense dans des cas de simples menaces. Tant l’attaque israélienne du réacteur nucléaire irakien Osirak en 1981 que celle d’un complexe pharmaceutique au Soudan soupçonné de fabriquer des armes chimiques par les États-Unis en 1998 ont été condamnées sur le plan international parce que ces interventions militaires non autorisées par le Conseil de sécurité revêtaient un caractère préventif. Plus récemment, les tentatives états-uniennes et britanniques de justifier l’intervention militaire contre l’Irak sur la base d’une action préventive, ont été rejetées par la Chine, la Russie, l’Inde ou le Japon (14). Il est surprenant que le rapport du Secrétaire général stipule que « les menaces imminentes sont pleinement couvertes par l’Article 51 de la Charte » comme « les juristes (l’)ont depuis longtemps établi ». En réalité, le Secrétaire général introduit une nouvelle interprétation très controversée de la Charte des Nations Unies qui semble puiser son inspiration dans un document émis par la Maison blanche intitulé « The national security strategy of the United States of America » (15).
La consécration de la légitime défense préventive risque de constituer un point de discorde important lors du sommet du millénaire. De nombreux États y ont déjà vivement réagi. Le Pakistan critiquait fortement cette « réinterprétation de l’article 51 » en rappelant que « le but central de l’ONU est de prévenir, non de faciliter, l’emploi de la force et l’intervention militaire » (16). Si l’Union européenne n’a formulé aucune remarque particulière à ce sujet, le Sénat belge a adopté une position conforme au droit international existant consistant à « réaffirmer le principe de la légitime défense, prévu par l’article 51 de la Charte, l’exercice de légitime défense étant conditionné par l’existence d’une agression armée » (17).

B. L’avènement d’une nouvelle « obligation collective internationale de protection » augure-t-elle d’un devoir d’ingérence humanitaire ?
Dans son rapport, le Secrétaire général enjoint également les États à « adopter le principe de la responsabilité de protéger comme fondement de l’action collective face aux génocides, nettoyages ethniques et crimes contre l’humanité (…) en affirmant qu’elle incombe au premier chef à l’État intéressé, qui a le devoir de protéger sa population mais que si les autorités nationales n’ont pas la volonté ou la capacité de protéger les citoyens du pays, elle devient celle de la communauté internationale, qui doit recourir à des moyens diplomatiques, humanitaires ou autres pour aider à protéger la population civile, et que si ces moyens semblent insuffisants, le Conseil de sécurité peut être contraint de décider de prendre des mesures en vertu de la Charte, notamment, si besoin est, des mesures coercitives » (18). Cette responsabilité de protéger n’est pas tout à fait nouvelle puisque le Conseil de sécurité peut autoriser une action militaire à vocation humanitaire s’il constate que la situation est constitutive d’une menace contre la paix. Il l’a d’ailleurs déjà fait à maintes reprises (Bosnie-Herzégovine en 1992, au Rwanda, en 1994, en Côte d’Ivoire). L’importance qui est toutefois dévolue à cette « responsabilité de protéger » par le Secrétaire général a toutefois suscité des craintes de la part de plusieurs États en développement qui ont identifié un risque que la décision onusienne d’intervenir soit essentiellement guidée par les États puissants et qu’elle vise surtout les États pauvres. Dans la mesure où le droit international fournit déjà une base suffisante à la communauté internationale pour protéger les peuples victimes des violations flagrantes des droits de l’homme et de génocide, on peut s’interroger sur la nécessité de réaffirmer une telle doctrine.
Il existe éventuellement une raison de craindre que la « responsabilité de protéger » collective fonde progressivement un droit individuel pour les États d’intervenir militairement, sans autorisation du Conseil de sécurité, contre un autre État pour des motifs officiellement humanitaires. Une telle volonté est en tout cas suggérée par le rapport sur la réforme des Nations Unies et les intérêts américains, élaboré par l’Institut américain de la paix, dont l’une des recommandations consiste à permettre aux organisations régionales et aux États membres d’agir dans les cas où le Conseil de sécurité est incapable de prendre des mesures effectives à l’égard de violations graves des droits de l’homme ou de génocide (19). Alors que la chambre des représentants américaine a récemment voté une loi qui prévoit une diminution de 50 % des apports budgétaires des États-Unis à l’ONU si 32 des 39 recommandations de ce rapport n’étaient pas adoptées, il est aisé d’imaginer les négociations futures entre les États sur ce point. Si un tel droit d’ingérence était consacré, l’interdiction du recours à la force connaîtrait une nouvelle exception qui est loin de faire l’unanimité.
On se rappellera que, si lors la crise du Kosovo en 1999, l’idée d’un devoir d’ingérence humanitaire a été évoquée, l’immense majorité d’États a toutefois considéré qu’une action militaire unilatérale pour des motifs humanitaires n’est ni légale ni souhaitable (20). Le ministre allemand des Affaires étrangères déclarait que si ce droit était consacré, « ce serait ouvrir la porte à l’arbitraire et à l’anarchie et nous replongerait dans le monde du XIXe siècle » (21).

Risque de confusion
La réforme de la sécurité collective des Nations Unies, telle qu’elle a été présentée par le Secrétaire général en mars dernier, réserve une approche sécuritaire au phénomène du développement qui risque d’entraîner une confusion entre les deux objectifs distincts des Nations Unies que sont la paix et la sécurité internationales d’une part, et le développement, d’autre part. Une telle confusion risque de se réaliser au détriment du développement. Selon les termes de Thierry Giordano et Laurence Tubiana, « sans réflexion sur la conciliation ou la contradiction des objectifs, la poursuite simultanée des Objectifs du millénaire pour le développement et des intérêts stratégiques et de sécurité se fera toujours au détriment de la lutte contre la pauvreté. La clarification du débat sur les enjeux de sécurité et du développement est indispensable, faute de quoi les pays développés continueront à masquer derrière un volume d’aide pourtant en augmentation leurs objectifs stratégiques et se désoleront ensuite de la non-réalisation des OMD » (22). Selon les pays en développement, la nouvelle doctrine de la sécurité collective ne manquera pas de les viser plus fréquemment que les autres États.
Le Sommet d’évaluation de la déclaration du Millénaire offrira éventuellement une chance pour les États du Sud de faire valoir leurs intérêts qu’ils estiment insuffisamment pris en compte par la réforme proposée. Au-delà du résultat de ce sommet, il paraît essentiel de s’interroger dès maintenant sur les raisons qui expliquent que la conception de la réforme des Nations Unies semble avoir échappé à une catégorie d’États pourtant majoritaires en son sein depuis plus de 40 ans. Cette question soulève un débat plus global relatif aux moyens de promouvoir une participation réellement égalitaire de tous les États aux négociations menées dans les différentes institutions internationales dont ils font partie. Tant qu’une telle participation ne sera pas assurée, les règles continueront à s’appliquer différemment selon que vous serez puissants ou misérables…

(1) « Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous », Rapport du Secrétaire général, A/59/2005, 21 mars 2005.
(2) Déclaration du Millénaire, Résolution 55/2 de l’Assemblée générale, 13 septembre 2000. Ces objectifs sont les suivants : réduire l’extrême pauvreté et la faim ; assurer l’éducation primaire pour tous; promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes ; réduire la mortalité infantile ; améliorer la santé maternelle ; combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies ; assurer un environnement durable et mettre en place un partenariat mondial pour le développement.
(3) Propos de R. PERLE, O. BURKEMAN and J. BORGER, « War Critics Astonished as US Hawk Admits Invasion was Illegal », The Guardian, 20 novembre 2003 ; Premier rapport de l’Attorney general Lord Goldsmith mentionné par CUSICK (J.), « US told UK Attorney General to alter legal advice on Iraq war », Sunday Herald, 29 février 2004.
(4) « Un monde plus sûr : notre affaire à tous », Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, A/59/565.
(5) « Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous », Rapport du Secrétaire général, A/59/2005, 21 mars 2005, p. 66. (6) Article 1er de la Charte des Nations Unies.
(7) Article 39 de la Charte des Nations Unies.
(8) DENIS, C., Le pouvoir normatif du Conseil de sécurité, Éd. Bruylant, Bruxelles, 2004, pp. 93-103.
(9) The Reality of Aid 2004, http://www.realityofaid.org, consulté le 15 juin 2005, p. 3. (traduction officieuse).
(10) OECD, Development Assistance Committee, A development cooperation lens on terrorism prevention, http://www.oecd.org/dataoecd/17/4/16085708.pdf OCDE, consulté le 25 juin 2005.
(11) The Reality of Aid 2004, op. cit., p. 5.
(12) Déclaration de S. Neil, représentant permanent de la Jamaïque auprès des Nations Unies et président du Groupe des 77, 25 avril 2005, http://www.g77.org (notre traduction).
(13) Déclaration de M. Rivero (Pérou), au nom de la Bolivie, de la Colombie, de l’Equateur, du Venezuela, A/59/PV.85.
(14) Pour les détails de ces différentes affaires, voyez CORTEN, O., Le retour des guerres préventives : le droit international menacé, Éd. Labor, Collection Quartier libre, Bruxelles, 2003.
(15) The national security strategy of the United States of America, Septembre 2002, disponible sur le site suivant: www.whitehouse.gov/nsc/nss.html, consulté le 20 juin 2005.
(16) A/59/PV.86, p. 5 (Pakistan).
(17) Rapport de la Commission des relations extérieures et de la défense, D.P. Sénat, SO 2004-2005, n° 3-1028/1. du 24 mai 2005, p. 19.
(18) « Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous », rapport du secrétaire général, A/59/2005, 21 mars 2005, p. 69.
(19) American interests and the united nations, p. 31. http://www.usip.org/un/report/
(20) À l’époque, les 132 États composant le Groupe des 77 avaient rejeté « le soi-disant droit d’intervention humanitaire qui n’a de fondement ni dans la charte des Nations unies, ni dans le droit international »Déclaration du Groupe des 77, httm://www.g77.org/Docs/Decl1999.html, consulté le 15 octobre 2003.
(21) Discours de J. Fischer, ministre allemand des Affaires étrangères, à la 54e session de l’Assemblée générale des Nations Unies, 22 septembre 1999, http://nato/int/germany/reden/s990922c.html
(22) GIORDANO T., et TUBIANA L., « Sécurité ou développement », Les Echos, 12 janvier 2005.