Née sur les cendres du GATT en 1995, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est chargée de promouvoir la libéralisation multilatérale des échanges commerciaux. Depuis quelques mois, cependant, la machine est grippée. Alors que les principales puissances commerciales ont lancé, en 2001, des négociations en vue d’adopter un « Programme pour le développement », c’est en réalité une suite d’échecs qui s’en est suivie. Depuis juillet 2006, les négociations de l’OMC sont « suspendues ». Un moindre mal ? Pas pour tout le monde.
Dotée d’un Organe de règlement des différends, devant lequel un État membre peut porter plainte contre un autre pour entrave à la liberté de commercer, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est une organisation internationale véritablement contraignante. Les règles qu’elle garantit ont initialement été définies par l’accord de Marrakech d’avril 1994 (à l’issue des négociations de l’Uruguay Round 1986-1994), qui l’avait instituée en la dotant d’un tribunal contraignant et en élargissant son champ d’application. Ce dernier porte sur vingt-cinq accords principaux, parmi lesquels un accord sur le commerce agricole, sur le commerce des services (AGCS) et sur les droits de propriété intellectuelle (ADPIC). Ces règles sont appelées à évoluer dans le cadre de négociations permanentes entre les États membres de l’OMC, rythmées par une conférence ministérielle tous les deux ans.
Les deux premières conférences, organisées en décembre 1996 à Singapour puis en mai 1998 à Genève, avaient paisiblement élargi le planning des négociations à quatre nouveaux domaines (concurrence, investissement, marchés publics et environnement) et consolidé les accords existants, en vue de la conférence de Seattle (décembre 1999) censée lancer un ambitieux « Round du Millénaire ». Mais les contradictions entre les différents groupes d’États membres, exacerbées par les milliers de manifestants qui tentaient de bloquer l’accès au sommet dans les rues de Seattle, avaient débouché sur un cuisant échec et le « Round du Millénaire » était mort-né. Les principales puissances commerciales avaient, trois mois après les attentats du 11 septembre 2001, relancé les négociations en décembre 2001 à Doha, en adoptant un Programme pour le développement censé aboutir fin 2005. Mais ce nouveau souffle allait vite perdre de sa vigueur, la conférence de Cancún (septembre 2003) aboutissant à un nouvel échec, avant que celle de Hongkong (décembre 2005) ne se limite à définir un nouveau programme de négociations qui a officiellement échoué en juillet 2006 et est depuis lors « suspendu ».
Un élément notoire a marqué l’évolution des rapports de force au sein de l’OMC : l’émergence d’une coalition de pays du Sud décidés à refuser toute négociation tant que les engagements pris à Doha, à commencer par l’accès aux marchés industrialisés de leurs produits agricoles, ne soient concrétisés. À cette nouvelle donne s’ajoutent les divergences croissantes entre les États-Unis et l’Union européenne, dans un contexte de crise du multilatéralisme. L’idée que l’on a déjà été très loin en matière de libéralisation commerciale se répand largement au sein des gouvernements occidentaux, désormais contraints d’affronter la concurrence de plus en plus affirmée de pays émergents comme la Chine, l’Inde ou le Brésil, à la tête du « G 21 » 1. Il n’est dès lors pas étonnant que ces pays du « G 21 » aient été les premiers à réclamer la reprise des négociations. Ils ont été rejoints en octobre 2006 par l’Union africaine. On peut les comprendre. Alors que l’OMC a inspiré tous les espoirs et toutes les craintes concernant la libéralisation commerciale, il n’y a pas eu le moindre accord multilatéral conclu depuis sa création. Cela signifie que les règles qu’elle est chargée de garantir sont celles des accords de Marrakech. Or, comme les pays industrialisés commencent à l’admettre, le libre-échange crée des gagnants, mais aussi des perdants. Comme le rappelle le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) : « Lorsque le cycle d’Uruguay s’est achevé, on a estimé que les nouveaux accords sur les échanges aboutiraient à une augmentation du revenu mondial comprise entre environ 212 et 510 milliards de dollars, mais aussi à une perte nette de 600 millions de dollars par an pour les pays les moins avancés et de 1,2 milliard de dollars pour l’Afrique subsaharienne » 2. En définitive, si les accords actuels continuent de bénéficier aux pays industrialisés et à leurs firmes transnationales, certes appâtés par les perspectives de croissance des nouveaux eldorados émergents, la mise au frigo de l’OMC n’est pas un moindre mal pour tout le monde.
De nombreux engagements inscrits dans la Déclaration de Doha représentent de réelles avancées, comme celui de mettre en pratique « le traitement spécial et différencié », celui de « contribuer à une solution durable du problème de l’endettement extérieur des pays en développement » et « des effets de l’instabilité financière et monétaire », celui de « protéger la santé et, en particulier, de promouvoir l’accès de tous aux médicaments » ou plus fondamentalement celui de viser « des améliorations substantielles de l’accès aux marchés » et « des réductions de toutes les formes de subventions à l’exportation, en vue de leur retrait progressif » 3.
Mais loin de se concrétiser, ces engagements sont restés lettre morte, les divergences entre les États membres se complexifiant jusqu’à ce que les négociations soient officiellement suspendues en juillet 2006. Les pays en développement demandent un meilleur accès aux marchés agricoles des pays industrialisés, mais ces derniers rechignent à accepter et veulent plutôt libéraliser les services et les produits industriels, tout en s’accusant mutuellement d’être responsables de l’échec des négociations. Quant aux pays les plus pauvres, ils demandent des avancées sur les subventions sur le coton et, plus généralement, la mise en œuvre d’un traitement spécial et différencié leur permettant de protéger leurs producteurs locaux et leurs industries naissantes.
Ces divergences politiques reflètent les différents enjeux commerciaux. Si plus de la moitié (53 %) des gains espérés pour les pays en développement provient de la libéralisation agricole et près du tiers (32 %) du textile et des vêtements, plus des trois quarts (77 %) des gains espérés pour les pays industrialisés proviennent des produits manufacturés (hors textiles et vêtements) 4. La cohésion affichée par les pays en développement ne doit cependant pas masquer la diversité de leurs intérêts. Selon les projections reprises par le Rapport sur le commerce et le développement 2006, le Programme de Doha mènerait pour les pays en développement à un panorama loin d’être homogène : la plupart des pays d’Asie de l’Est et du Sud obtiendraient une augmentation des exportations d’équipements électroniques et des biens manufacturés intensifs en travail et une augmentation des importations de biens intensifs en capital ; le Brésil et l’Argentine obtiendraient une augmentation des importations de produits manufacturés compensée par une augmentation des exportations agricoles ; les pays les plus pauvres subiraient quant à eux une diminution de leurs exportations, surtout en matière de produits alimentaires et de biens intensifs en travail 5. Mais surtout, les gains espérés par les pays en développement sont très concentrés : six pays (Brésil, Chine, Inde, Argentine, Indonésie et Thaïlande) recevraient près des trois quarts (73,3 %) des bénéfices espérés, dont près du quart (22,4 %) pour le seul Brésil, alors que des pays comme le Bangladesh, le Mexique ou le Vietnam obtiendraient des pertes 6.
En définitive, les gains espérés par le Programme de Doha, même globaux, ne doivent pas être surestimés. Pour les pays en développement, la Conférence des nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) les évalue à 78 milliards de dollars, d’ici 2015, dont 62 milliards dus à l’augmentation des exportations vers les pays industrialisés. Cela représenterait une augmentation de moins d’un centime par personne et par jour pour les populations en développement 7. Quatre fois moins que le service annuel de la dette extérieure de ces pays. Reste que l’enlisement des négociations multilatérales à l’OMC n’empêche pas le processus d’avancer par d’autres voies loin d’être plus rassurantes pour les pays les plus pauvres.
Corollaire de l’enlisement des négociations multilatérales à l’Organisation mondiale du commerce, les accords préférentiels se multiplient. Inexistants jusqu’à la fin des années 1950, ils n’étaient encore qu’au nombre de vingt-sept en 1990. C’est à cette époque que la difficulté des négociations de l’Uruguay Round (1986-1994) et la dislocation du bloc soviétique ont favorisé la conclusion de multiples accords régionaux et bilatéraux à la fois entre pays voisins (Mercosur, Alena, etc.) et avec de nouveaux pays et partenaires stratégiques. Leur nombre est ainsi passé à 60 en 1995, puis à 102 en 2000. Avec l’échec des conférences ministérielles de l’OMC à Seattle (1999) et Cancún (2003), le phénomène s’est développé de manière exponentielle : l’OMC dénombre 193 accords régionaux et bilatéraux en vigueur en 2006 (dont 46 nouveaux depuis 2004) et en prévoit 300 d’ici 2008 8.
Cette nouvelle génération d’accords concerne désormais des pays de zones géographiques et de niveaux de développement très différents. Ces accords de libre-échange sont qualifiés d’« OMC plus », car ils couvrent un champ plus large que les négociations en cours dans le cadre du « programme de Doha », notamment les sujets de Singapour (investissement, marchés publics, environnement, concurrence) et les droits de propriété intellectuelle (accès aux médicaments).
Les puissances commerciales (États-Unis, Union européenne, Japon, Chine) se concurrencent pour négocier avec les pays en développement. Ainsi, les États-Unis ont multiplié les accords bilatéraux avec les pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine et centrale (Chili, Singapour, Maroc, etc.) et ont entamé des négociations avec de nombreux autres (Malaisie, Thaïlande, Corée du Sud, etc.). L’Union européenne, après avoir privilégié le cadre multilatéral de l’OMC, s’active à entamer des négociations avec les pays asiatiques (Corée du Sud et Asean) pour rattraper son retard sur le Japon et les États-Unis. Le commissaire au commerce extérieur, Peter Mandelson, a présenté en octobre 2006 un programme d’actions pour doper la compétitivité externe de l’Union européenne, lorgnant jalousement vers les perspectives de croissance asiatiques. L’Union européenne a déjà conclu par le passé de tels accords bilatéraux avec le Mexique, le Liban, le Chili ou l’Afrique du Sud et négocie des accords de libre-échange avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), l’Amérique du Sud (Mercosur) et les pays méditerranéens (Euromed).
Cette multiplication d’accords préférentiels contredit plusieurs idées reçues en matière de commerce international. Primo, alors que les règles de l’OMC sont fondées sur le principe de « non-discrimination », près de 40 % des échanges internationaux s’effectuent désormais dans le cadre d’accords préférentiels régionaux ou bilatéraux. Ces accords sont des dérogations permises par l’article 24 du GATT et deviennent progressivement la règle. L’OMC dispose depuis 1996 d’un Comité des accords régionaux chargé d’examiner la conformité de ces accords avec les règles de l’OMC. Mais il n’a rendu qu’un seul avis durant ces dix premières années d’existence (sur l’entente entre République tchèque et Slovaquie au lendemain de leur séparation).
Secundo, alors que l’impact économique et social du libre-échange commercial sur les pays les plus pauvres est dénoncé avec pertinence lors des sommets de l’OMC, aucun accord multilatéral n’a été conclu depuis la naissance de l’OMC en 1995. En réalité, selon la Banque mondiale, seul un quart de la réduction des tarifs douaniers entre 1983 et 2003 s’explique par les accords multilatéraux 9. Si l’OMC est régulièrement le champ d’action médiatisé des grands marchandages commerciaux, ce n’est plus en son sein que le dogme du libre-échange enregistre ses principales avancées. Par conséquent, tertio, le principal acteur de la libéralisation commerciale reste, de loin, l’État. Il est en effet responsable des deux tiers de la réduction des tarifs entre 1983 et 2003. Les 10 % restants s’expliquant alors par les accords régionaux.Si les États sont traditionnellement présentés comme « victimes » du pouvoir des multinationales que favorisent les règles de l’OMC, elles-mêmes pourfendues plus souvent qu’à leur tour par les élus « nationaux », le principe de réalité impose de préciser que les victimes sont pour le moins consentantes. Non contents d’être aux premières loges, les États sont en réalité les véritables pilotes du processus de libéralisation étant entendu que même la Commission européenne négocie sur la base d’un mandat défini et contrôlé par les États membres.
Plus le centre de gravité des négociations descend du niveau multilatéral au niveau bilatéral, plus sévit la raison du plus fort. Au jeu du rapport de force bilatéral, les pays en développement sont perdants face aux puissances commerciales qui tentent d’élargir au maximum le champ des négociations. La multiplication des accords bilatéraux est notamment susceptible de porter atteinte à la santé des populations les plus pauvres en restreignant encore davantage l’accès aux médicaments 10.
Les accords conclus en 2003 et 2005 sur l’ADPIC (Accord sur les droits de propriété intellectuelle relatifs au commerce) permettent aux pays en développement en situation de crise sanitaire d’imposer des licences obligatoires à bas prix aux firmes pharmaceutiques, et de fabriquer ou d’importer des versions génériques de médicaments sous brevets. Aucune licence obligatoire n’a encore été imposée, mais l’OMS estime que les génériques ont permis de diminuer le coût des traitements antisida, dont les bénéficiaires sont passés selon la Banque mondiale de 100 000 à 1 million entre 2000 et 2005 11.
Mais cette timide avancée est en passe d’être étouffée dans l’œuf par les nouveaux accords bilatéraux signés par les États-Unis avec les pays en développement (Maroc, Chili, Jordanie, Amérique centrale, etc.). Ces accords contiennent en effet un volet « ADPIC plus » autrement plus contraignant que les accords multilatéraux arrachés à l’OMC : prolongation de la durée des brevets (pourtant déjà fixée à 20 ans par l’ADPIC) en compensation des délais d’autorisation de mise sur le marché ; conservation par le producteur des droits sur les données pendant plusieurs années (5 ans dans le cas du Maroc) afin de compliquer la fabrication de génériques ; obligation de conditionner la fabrication d’un générique à l’accord du détenteur du brevet, ce qui équivaut à rendre de facto impossible cette fabrication. Comme le conclut un rapport du Congrès des États-Unis commandé par le parti démocrate : « Contrairement aux principes de la déclaration de Doha, les dispositions des accords de libre-échange privilégient les intérêts financiers des grandes multinationales de l’industrie pharmaceutique aux dépens de la capacité des pays en développement à affronter les problèmes de santé publique » 12.
En définitive, la raison du plus fort est telle que le peu d’avancées enregistrées sur le front multilatéral en matière d’accès aux médicaments est détricoté par la nouvelle génération d’accords bilatéraux. Reste à formuler un espoir sous forme d’interrogation : à quand une OMC qui protège les pays les plus pauvres de la voracité des firmes transnationales et des États qui s’en nourrissent, ce à tous les niveaux de négociations et dans le respect du droit international non marchand ?
Prôner la suppression de l’OMC serait une grave erreur. Cela ferait immanquablement le jeu des unilatéralistes en transformant les règles commerciales en véritables « lois de la jungle » et en exacerbant les rapports de force bilatéraux déjà à l’œuvre. Un tel remède pourrait aggraver les maux souvent dénoncés avec pertinence, voire déboucher sur de nouvelles guerres commerciales. Par contre, il semble urgent de réformer l’OMC en profondeur et de la remettre à sa place, afin de garantir au niveau mondial aussi bien le développement équitable du commerce des biens et des services marchands que la satisfaction des droits fondamentaux. Cela passe d’abord par une évaluation des accords existants et par la définition de règles équitables entre le Nord et le Sud, ce qui implique avant tout de respecter les engagements pris à Doha. Mais ces engagements ne sont pas suffisants. Il est par exemple crucial de garantir le soutien de l’agriculture paysanne dans le but de garantir la sécurité alimentaire, ce qui pourrait passer au Sud par la création de marchés communs agricoles régionaux, comme l’ont fait les Européens il y a quatre décennies. Il est aussi indispensable de rompre avec la logique de « marchandisation » des services et des biens publics fondamentaux comme l’eau, l’éducation, la santé, les semences ou le génome humain, ce qui passe par une réforme en conséquence des accords sur les services (AGCS) et les droits de propriété intellectuelle (ADPIC), notamment par la définition de biens publics mondiaux non régis par les lois du marché.
Enfin, un des enjeux les plus cruciaux du siècle naissant est sans doute la mise en place à l’échelle internationale d’une hiérarchie des normes de droit garantissant les droits fondamentaux. Actuellement, les seules organisations internationales contraignantes sont l’Organisation mondiale du commerce (OMC) – seule organisation internationale munie d’un tribunal contraignant –, le FMI et la Banque mondiale – dont les conditionnalités sont de facto contraignantes pour les pays en développement qui dépendent de leurs prêts. De ce fait, la liberté de commercer (garantie par l’OMC) et l’ajustement structurel (qui conditionne les prêts des institutions financières internationales) sont de facto les politiques prioritaires au niveau mondial. Il en résulte que le « droit d’investir et de commercer librement » a de facto la primauté sur le droit non marchand issu de la Charte internationale des droits de l’homme. Il est donc indispensable d’intégrer l’OMC, le FMI et la Banque mondiale à un nouveau système plus démocratique et contraignant des Nations unies, où la liberté de commercer serait subordonnée aux droits fondamentaux défendus par une coordination d’organisations existantes (OIT, OMS, UNESCO, PNUE, CNUCED, etc.) et/ou par un Conseil de sécurité économique et sociale. Dans ce schéma, la mission du FMI devrait être recentrée sur la stabilisation du système financier international, celle de la Banque mondiale sur le financement des pays les plus pauvres et des biens publics mondiaux et celle de l’OMC sur la régulation équitable du commerce international des biens et des services marchands.
Arnaud Zacharie – secrétaire politique au Centre national de coopération au développement (CNCD-11.11.11).
1 Le G 21 formé dans le cadre de la conférence de Doha se compose de l’Afrique du Sud, l’Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Chili, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, Cuba, l’Équateur, l’Égypte, El Salvador, le Guatemala, l’Inde, le Mexique, le Pakistan, le Paraguay, le Pérou, les Philippines, la Thaïlande et le Venezuela.
2 PNUD, « Rapport mondial sur le développement humain », Nations unies, 2000, p. 83.
3 OMC, « Déclaration de Doha », novembre 2001.
4 K. Anderson, W. Martin and D. van der Mensbrugghe, Agricultural trade reform and the Doha Development Agenda, World Bank and Palgrave McMillan, 2005.
5 S. Polaski, Winners and loosers : Impact of the Doha Round on developing countries, Carnegie Endowment for International Peace, 2006.
6 UNCTAD, Trade and Development Report 2006, « Global partnership and national policies for development », United Nations, 2006.
7 UNCTAD, op. cit., pp. 79-80.
8 OMC, www.wto.org ; Jo-Ann Crawford and Roberto Fiorentino, The changing landscape of regional trade agreements, 2005; « Les accords bilatéraux, voie royale du libre-échange », Le Monde Économie, 20 juin 2006.
9 World Bank, « Global Economic Prospects 2005. Trade, regionalism and development », 2005.
10 Carlos Maria, Implication of bilateral free trade agreements on access to medicines, OMS, mai 2006.
11 World Bank, « Global Monitoring Report 2006 », 2006.
12 « Trade agreements and access to medications under the Bush administration », June 2005, cité par Le Monde Économie, 20 juin 2006.
Du GATT à l’OMC
L’OMC est née des anciens accords du GATT, initiales de « General Agreement on Tariffs and Trade » (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). Le GATT a constitué, de 1948 à 1994, la seule enceinte multilatérale de négociations commerciales. Créé à côté des institutions de Bretton Woods par 23 pays fondateurs, cet Accord a été à l’origine de plusieurs cycles de négociations internationales visant à développer le commerce mondial par l’abaissement des droits de douane et la lutte contre le dumping. De 1947 à 1994, huit grands cycles de négociations multilatérales ont été mis en œuvre :
Cycles de négociations - Année (Nombre de pays)
Genève 1947 23
Annecy : 1949 (13)
Torquay : 1951 (38)
Genève : 1956 (26)
Dillon Round : 1960-61 (26)
Kennedy Round : 1964-67 (62)
Tokyo Round : 1973-79 (102)
Uruguay Round : 1986-94 (123).
L’OMC est créée le 1er janvier 1995 et rassemble aujourd’hui 149 pays. La Conférence ministérielle en constitue l’organe suprême. Elle s’est réunie :
– à Singapour (9-13 décembre 1996)
– à Genève (18-20 mai 1998)
– à Seattle (30 novembre-3 décembre 1999, lancement avorté du Round du
Millénaire)
– à Doha (9-13 novembre 2001, lancement du « Programme pour le
développement »)
– à Cancún, 10-14 septembre 2003
– à Hongkong, 13-18 décembre 2005.
En juillet 2006, les négociations du Programme de Doha sont suspendues.
Dotée d’un Organe de règlement des différends, devant lequel un État membre peut porter plainte contre un autre pour entrave à la liberté de commercer, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est une organisation internationale véritablement contraignante. Les règles qu’elle garantit ont initialement été définies par l’accord de Marrakech d’avril 1994 (à l’issue des négociations de l’Uruguay Round 1986-1994), qui l’avait instituée en la dotant d’un tribunal contraignant et en élargissant son champ d’application. Ce dernier porte sur vingt-cinq accords principaux, parmi lesquels un accord sur le commerce agricole, sur le commerce des services (AGCS) et sur les droits de propriété intellectuelle (ADPIC). Ces règles sont appelées à évoluer dans le cadre de négociations permanentes entre les États membres de l’OMC, rythmées par une conférence ministérielle tous les deux ans.
Les deux premières conférences, organisées en décembre 1996 à Singapour puis en mai 1998 à Genève, avaient paisiblement élargi le planning des négociations à quatre nouveaux domaines (concurrence, investissement, marchés publics et environnement) et consolidé les accords existants, en vue de la conférence de Seattle (décembre 1999) censée lancer un ambitieux « Round du Millénaire ». Mais les contradictions entre les différents groupes d’États membres, exacerbées par les milliers de manifestants qui tentaient de bloquer l’accès au sommet dans les rues de Seattle, avaient débouché sur un cuisant échec et le « Round du Millénaire » était mort-né. Les principales puissances commerciales avaient, trois mois après les attentats du 11 septembre 2001, relancé les négociations en décembre 2001 à Doha, en adoptant un Programme pour le développement censé aboutir fin 2005. Mais ce nouveau souffle allait vite perdre de sa vigueur, la conférence de Cancún (septembre 2003) aboutissant à un nouvel échec, avant que celle de Hongkong (décembre 2005) ne se limite à définir un nouveau programme de négociations qui a officiellement échoué en juillet 2006 et est depuis lors « suspendu ».
Un élément notoire a marqué l’évolution des rapports de force au sein de l’OMC : l’émergence d’une coalition de pays du Sud décidés à refuser toute négociation tant que les engagements pris à Doha, à commencer par l’accès aux marchés industrialisés de leurs produits agricoles, ne soient concrétisés. À cette nouvelle donne s’ajoutent les divergences croissantes entre les États-Unis et l’Union européenne, dans un contexte de crise du multilatéralisme. L’idée que l’on a déjà été très loin en matière de libéralisation commerciale se répand largement au sein des gouvernements occidentaux, désormais contraints d’affronter la concurrence de plus en plus affirmée de pays émergents comme la Chine, l’Inde ou le Brésil, à la tête du « G 21 » 1. Il n’est dès lors pas étonnant que ces pays du « G 21 » aient été les premiers à réclamer la reprise des négociations. Ils ont été rejoints en octobre 2006 par l’Union africaine. On peut les comprendre. Alors que l’OMC a inspiré tous les espoirs et toutes les craintes concernant la libéralisation commerciale, il n’y a pas eu le moindre accord multilatéral conclu depuis sa création. Cela signifie que les règles qu’elle est chargée de garantir sont celles des accords de Marrakech. Or, comme les pays industrialisés commencent à l’admettre, le libre-échange crée des gagnants, mais aussi des perdants. Comme le rappelle le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) : « Lorsque le cycle d’Uruguay s’est achevé, on a estimé que les nouveaux accords sur les échanges aboutiraient à une augmentation du revenu mondial comprise entre environ 212 et 510 milliards de dollars, mais aussi à une perte nette de 600 millions de dollars par an pour les pays les moins avancés et de 1,2 milliard de dollars pour l’Afrique subsaharienne » 2. En définitive, si les accords actuels continuent de bénéficier aux pays industrialisés et à leurs firmes transnationales, certes appâtés par les perspectives de croissance des nouveaux eldorados émergents, la mise au frigo de l’OMC n’est pas un moindre mal pour tout le monde.
Programme de Doha
De nombreux engagements inscrits dans la Déclaration de Doha représentent de réelles avancées, comme celui de mettre en pratique « le traitement spécial et différencié », celui de « contribuer à une solution durable du problème de l’endettement extérieur des pays en développement » et « des effets de l’instabilité financière et monétaire », celui de « protéger la santé et, en particulier, de promouvoir l’accès de tous aux médicaments » ou plus fondamentalement celui de viser « des améliorations substantielles de l’accès aux marchés » et « des réductions de toutes les formes de subventions à l’exportation, en vue de leur retrait progressif » 3.
Mais loin de se concrétiser, ces engagements sont restés lettre morte, les divergences entre les États membres se complexifiant jusqu’à ce que les négociations soient officiellement suspendues en juillet 2006. Les pays en développement demandent un meilleur accès aux marchés agricoles des pays industrialisés, mais ces derniers rechignent à accepter et veulent plutôt libéraliser les services et les produits industriels, tout en s’accusant mutuellement d’être responsables de l’échec des négociations. Quant aux pays les plus pauvres, ils demandent des avancées sur les subventions sur le coton et, plus généralement, la mise en œuvre d’un traitement spécial et différencié leur permettant de protéger leurs producteurs locaux et leurs industries naissantes.
Ces divergences politiques reflètent les différents enjeux commerciaux. Si plus de la moitié (53 %) des gains espérés pour les pays en développement provient de la libéralisation agricole et près du tiers (32 %) du textile et des vêtements, plus des trois quarts (77 %) des gains espérés pour les pays industrialisés proviennent des produits manufacturés (hors textiles et vêtements) 4. La cohésion affichée par les pays en développement ne doit cependant pas masquer la diversité de leurs intérêts. Selon les projections reprises par le Rapport sur le commerce et le développement 2006, le Programme de Doha mènerait pour les pays en développement à un panorama loin d’être homogène : la plupart des pays d’Asie de l’Est et du Sud obtiendraient une augmentation des exportations d’équipements électroniques et des biens manufacturés intensifs en travail et une augmentation des importations de biens intensifs en capital ; le Brésil et l’Argentine obtiendraient une augmentation des importations de produits manufacturés compensée par une augmentation des exportations agricoles ; les pays les plus pauvres subiraient quant à eux une diminution de leurs exportations, surtout en matière de produits alimentaires et de biens intensifs en travail 5. Mais surtout, les gains espérés par les pays en développement sont très concentrés : six pays (Brésil, Chine, Inde, Argentine, Indonésie et Thaïlande) recevraient près des trois quarts (73,3 %) des bénéfices espérés, dont près du quart (22,4 %) pour le seul Brésil, alors que des pays comme le Bangladesh, le Mexique ou le Vietnam obtiendraient des pertes 6.
En définitive, les gains espérés par le Programme de Doha, même globaux, ne doivent pas être surestimés. Pour les pays en développement, la Conférence des nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) les évalue à 78 milliards de dollars, d’ici 2015, dont 62 milliards dus à l’augmentation des exportations vers les pays industrialisés. Cela représenterait une augmentation de moins d’un centime par personne et par jour pour les populations en développement 7. Quatre fois moins que le service annuel de la dette extérieure de ces pays. Reste que l’enlisement des négociations multilatérales à l’OMC n’empêche pas le processus d’avancer par d’autres voies loin d’être plus rassurantes pour les pays les plus pauvres.
La raison du plus fort
Corollaire de l’enlisement des négociations multilatérales à l’Organisation mondiale du commerce, les accords préférentiels se multiplient. Inexistants jusqu’à la fin des années 1950, ils n’étaient encore qu’au nombre de vingt-sept en 1990. C’est à cette époque que la difficulté des négociations de l’Uruguay Round (1986-1994) et la dislocation du bloc soviétique ont favorisé la conclusion de multiples accords régionaux et bilatéraux à la fois entre pays voisins (Mercosur, Alena, etc.) et avec de nouveaux pays et partenaires stratégiques. Leur nombre est ainsi passé à 60 en 1995, puis à 102 en 2000. Avec l’échec des conférences ministérielles de l’OMC à Seattle (1999) et Cancún (2003), le phénomène s’est développé de manière exponentielle : l’OMC dénombre 193 accords régionaux et bilatéraux en vigueur en 2006 (dont 46 nouveaux depuis 2004) et en prévoit 300 d’ici 2008 8.
Cette nouvelle génération d’accords concerne désormais des pays de zones géographiques et de niveaux de développement très différents. Ces accords de libre-échange sont qualifiés d’« OMC plus », car ils couvrent un champ plus large que les négociations en cours dans le cadre du « programme de Doha », notamment les sujets de Singapour (investissement, marchés publics, environnement, concurrence) et les droits de propriété intellectuelle (accès aux médicaments).
Les puissances commerciales (États-Unis, Union européenne, Japon, Chine) se concurrencent pour négocier avec les pays en développement. Ainsi, les États-Unis ont multiplié les accords bilatéraux avec les pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine et centrale (Chili, Singapour, Maroc, etc.) et ont entamé des négociations avec de nombreux autres (Malaisie, Thaïlande, Corée du Sud, etc.). L’Union européenne, après avoir privilégié le cadre multilatéral de l’OMC, s’active à entamer des négociations avec les pays asiatiques (Corée du Sud et Asean) pour rattraper son retard sur le Japon et les États-Unis. Le commissaire au commerce extérieur, Peter Mandelson, a présenté en octobre 2006 un programme d’actions pour doper la compétitivité externe de l’Union européenne, lorgnant jalousement vers les perspectives de croissance asiatiques. L’Union européenne a déjà conclu par le passé de tels accords bilatéraux avec le Mexique, le Liban, le Chili ou l’Afrique du Sud et négocie des accords de libre-échange avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), l’Amérique du Sud (Mercosur) et les pays méditerranéens (Euromed).
Cette multiplication d’accords préférentiels contredit plusieurs idées reçues en matière de commerce international. Primo, alors que les règles de l’OMC sont fondées sur le principe de « non-discrimination », près de 40 % des échanges internationaux s’effectuent désormais dans le cadre d’accords préférentiels régionaux ou bilatéraux. Ces accords sont des dérogations permises par l’article 24 du GATT et deviennent progressivement la règle. L’OMC dispose depuis 1996 d’un Comité des accords régionaux chargé d’examiner la conformité de ces accords avec les règles de l’OMC. Mais il n’a rendu qu’un seul avis durant ces dix premières années d’existence (sur l’entente entre République tchèque et Slovaquie au lendemain de leur séparation).
Secundo, alors que l’impact économique et social du libre-échange commercial sur les pays les plus pauvres est dénoncé avec pertinence lors des sommets de l’OMC, aucun accord multilatéral n’a été conclu depuis la naissance de l’OMC en 1995. En réalité, selon la Banque mondiale, seul un quart de la réduction des tarifs douaniers entre 1983 et 2003 s’explique par les accords multilatéraux 9. Si l’OMC est régulièrement le champ d’action médiatisé des grands marchandages commerciaux, ce n’est plus en son sein que le dogme du libre-échange enregistre ses principales avancées. Par conséquent, tertio, le principal acteur de la libéralisation commerciale reste, de loin, l’État. Il est en effet responsable des deux tiers de la réduction des tarifs entre 1983 et 2003. Les 10 % restants s’expliquant alors par les accords régionaux.Si les États sont traditionnellement présentés comme « victimes » du pouvoir des multinationales que favorisent les règles de l’OMC, elles-mêmes pourfendues plus souvent qu’à leur tour par les élus « nationaux », le principe de réalité impose de préciser que les victimes sont pour le moins consentantes. Non contents d’être aux premières loges, les États sont en réalité les véritables pilotes du processus de libéralisation étant entendu que même la Commission européenne négocie sur la base d’un mandat défini et contrôlé par les États membres.
Plus le centre de gravité des négociations descend du niveau multilatéral au niveau bilatéral, plus sévit la raison du plus fort. Au jeu du rapport de force bilatéral, les pays en développement sont perdants face aux puissances commerciales qui tentent d’élargir au maximum le champ des négociations. La multiplication des accords bilatéraux est notamment susceptible de porter atteinte à la santé des populations les plus pauvres en restreignant encore davantage l’accès aux médicaments 10.
Les accords conclus en 2003 et 2005 sur l’ADPIC (Accord sur les droits de propriété intellectuelle relatifs au commerce) permettent aux pays en développement en situation de crise sanitaire d’imposer des licences obligatoires à bas prix aux firmes pharmaceutiques, et de fabriquer ou d’importer des versions génériques de médicaments sous brevets. Aucune licence obligatoire n’a encore été imposée, mais l’OMS estime que les génériques ont permis de diminuer le coût des traitements antisida, dont les bénéficiaires sont passés selon la Banque mondiale de 100 000 à 1 million entre 2000 et 2005 11.
Mais cette timide avancée est en passe d’être étouffée dans l’œuf par les nouveaux accords bilatéraux signés par les États-Unis avec les pays en développement (Maroc, Chili, Jordanie, Amérique centrale, etc.). Ces accords contiennent en effet un volet « ADPIC plus » autrement plus contraignant que les accords multilatéraux arrachés à l’OMC : prolongation de la durée des brevets (pourtant déjà fixée à 20 ans par l’ADPIC) en compensation des délais d’autorisation de mise sur le marché ; conservation par le producteur des droits sur les données pendant plusieurs années (5 ans dans le cas du Maroc) afin de compliquer la fabrication de génériques ; obligation de conditionner la fabrication d’un générique à l’accord du détenteur du brevet, ce qui équivaut à rendre de facto impossible cette fabrication. Comme le conclut un rapport du Congrès des États-Unis commandé par le parti démocrate : « Contrairement aux principes de la déclaration de Doha, les dispositions des accords de libre-échange privilégient les intérêts financiers des grandes multinationales de l’industrie pharmaceutique aux dépens de la capacité des pays en développement à affronter les problèmes de santé publique » 12.
En définitive, la raison du plus fort est telle que le peu d’avancées enregistrées sur le front multilatéral en matière d’accès aux médicaments est détricoté par la nouvelle génération d’accords bilatéraux. Reste à formuler un espoir sous forme d’interrogation : à quand une OMC qui protège les pays les plus pauvres de la voracité des firmes transnationales et des États qui s’en nourrissent, ce à tous les niveaux de négociations et dans le respect du droit international non marchand ?
Pour une autre OMC
Prôner la suppression de l’OMC serait une grave erreur. Cela ferait immanquablement le jeu des unilatéralistes en transformant les règles commerciales en véritables « lois de la jungle » et en exacerbant les rapports de force bilatéraux déjà à l’œuvre. Un tel remède pourrait aggraver les maux souvent dénoncés avec pertinence, voire déboucher sur de nouvelles guerres commerciales. Par contre, il semble urgent de réformer l’OMC en profondeur et de la remettre à sa place, afin de garantir au niveau mondial aussi bien le développement équitable du commerce des biens et des services marchands que la satisfaction des droits fondamentaux. Cela passe d’abord par une évaluation des accords existants et par la définition de règles équitables entre le Nord et le Sud, ce qui implique avant tout de respecter les engagements pris à Doha. Mais ces engagements ne sont pas suffisants. Il est par exemple crucial de garantir le soutien de l’agriculture paysanne dans le but de garantir la sécurité alimentaire, ce qui pourrait passer au Sud par la création de marchés communs agricoles régionaux, comme l’ont fait les Européens il y a quatre décennies. Il est aussi indispensable de rompre avec la logique de « marchandisation » des services et des biens publics fondamentaux comme l’eau, l’éducation, la santé, les semences ou le génome humain, ce qui passe par une réforme en conséquence des accords sur les services (AGCS) et les droits de propriété intellectuelle (ADPIC), notamment par la définition de biens publics mondiaux non régis par les lois du marché.
Enfin, un des enjeux les plus cruciaux du siècle naissant est sans doute la mise en place à l’échelle internationale d’une hiérarchie des normes de droit garantissant les droits fondamentaux. Actuellement, les seules organisations internationales contraignantes sont l’Organisation mondiale du commerce (OMC) – seule organisation internationale munie d’un tribunal contraignant –, le FMI et la Banque mondiale – dont les conditionnalités sont de facto contraignantes pour les pays en développement qui dépendent de leurs prêts. De ce fait, la liberté de commercer (garantie par l’OMC) et l’ajustement structurel (qui conditionne les prêts des institutions financières internationales) sont de facto les politiques prioritaires au niveau mondial. Il en résulte que le « droit d’investir et de commercer librement » a de facto la primauté sur le droit non marchand issu de la Charte internationale des droits de l’homme. Il est donc indispensable d’intégrer l’OMC, le FMI et la Banque mondiale à un nouveau système plus démocratique et contraignant des Nations unies, où la liberté de commercer serait subordonnée aux droits fondamentaux défendus par une coordination d’organisations existantes (OIT, OMS, UNESCO, PNUE, CNUCED, etc.) et/ou par un Conseil de sécurité économique et sociale. Dans ce schéma, la mission du FMI devrait être recentrée sur la stabilisation du système financier international, celle de la Banque mondiale sur le financement des pays les plus pauvres et des biens publics mondiaux et celle de l’OMC sur la régulation équitable du commerce international des biens et des services marchands.
Arnaud Zacharie – secrétaire politique au Centre national de coopération au développement (CNCD-11.11.11).
1 Le G 21 formé dans le cadre de la conférence de Doha se compose de l’Afrique du Sud, l’Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Chili, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, Cuba, l’Équateur, l’Égypte, El Salvador, le Guatemala, l’Inde, le Mexique, le Pakistan, le Paraguay, le Pérou, les Philippines, la Thaïlande et le Venezuela.
2 PNUD, « Rapport mondial sur le développement humain », Nations unies, 2000, p. 83.
3 OMC, « Déclaration de Doha », novembre 2001.
4 K. Anderson, W. Martin and D. van der Mensbrugghe, Agricultural trade reform and the Doha Development Agenda, World Bank and Palgrave McMillan, 2005.
5 S. Polaski, Winners and loosers : Impact of the Doha Round on developing countries, Carnegie Endowment for International Peace, 2006.
6 UNCTAD, Trade and Development Report 2006, « Global partnership and national policies for development », United Nations, 2006.
7 UNCTAD, op. cit., pp. 79-80.
8 OMC, www.wto.org ; Jo-Ann Crawford and Roberto Fiorentino, The changing landscape of regional trade agreements, 2005; « Les accords bilatéraux, voie royale du libre-échange », Le Monde Économie, 20 juin 2006.
9 World Bank, « Global Economic Prospects 2005. Trade, regionalism and development », 2005.
10 Carlos Maria, Implication of bilateral free trade agreements on access to medicines, OMS, mai 2006.
11 World Bank, « Global Monitoring Report 2006 », 2006.
12 « Trade agreements and access to medications under the Bush administration », June 2005, cité par Le Monde Économie, 20 juin 2006.
Du GATT à l’OMC
L’OMC est née des anciens accords du GATT, initiales de « General Agreement on Tariffs and Trade » (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce). Le GATT a constitué, de 1948 à 1994, la seule enceinte multilatérale de négociations commerciales. Créé à côté des institutions de Bretton Woods par 23 pays fondateurs, cet Accord a été à l’origine de plusieurs cycles de négociations internationales visant à développer le commerce mondial par l’abaissement des droits de douane et la lutte contre le dumping. De 1947 à 1994, huit grands cycles de négociations multilatérales ont été mis en œuvre :
Cycles de négociations - Année (Nombre de pays)
Genève 1947 23
Annecy : 1949 (13)
Torquay : 1951 (38)
Genève : 1956 (26)
Dillon Round : 1960-61 (26)
Kennedy Round : 1964-67 (62)
Tokyo Round : 1973-79 (102)
Uruguay Round : 1986-94 (123).
L’OMC est créée le 1er janvier 1995 et rassemble aujourd’hui 149 pays. La Conférence ministérielle en constitue l’organe suprême. Elle s’est réunie :
– à Singapour (9-13 décembre 1996)
– à Genève (18-20 mai 1998)
– à Seattle (30 novembre-3 décembre 1999, lancement avorté du Round du
Millénaire)
– à Doha (9-13 novembre 2001, lancement du « Programme pour le
développement »)
– à Cancún, 10-14 septembre 2003
– à Hongkong, 13-18 décembre 2005.
En juillet 2006, les négociations du Programme de Doha sont suspendues.