En dépit de l’unanime reconnaissance de la multitude des politiques à mobiliser complémentairement pour lutter efficacement contre la pauvreté, ces dernières années ont été marquées par la forte mise en évidence de l’emploi et du levier de l’activation dans les stratégies de lutte contre la pauvreté. En 1998, un accord de coopération était signé par les gouvernements régionaux, communautaires et fédéral, mettant en place différents outils favorisant la continuité de la politique en matière de pauvreté en Belgique, et notamment un service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale. La sécurité sociale est expressément citée dans le préambule de cet accord, comme un élément essentiel de la lutte contre la pauvreté : « Considérant que la sécurité sociale est prioritaire pour le maintien de la cohésion sociale, pour la prévention de la précarité, de la pauvreté et des inégalités sociales et pour l’émancipation de l’être humain (…) ». La prévention de la pauvreté y apparaît comme un des objectifs mis en évidence et associé à la sécurité sociale. On peut supposer que les autres éléments, la cohésion sociale, la précarité et les inégalités sociales, avaient dans le chef des auteurs de l’accord un rapport de causalité avec la pauvreté et pas seulement avec la sécurité sociale. En effet, une société qui lutte contre la pauvreté renforce sa cohésion sociale en même temps que celle-ci l’incline à mener ce combat. La précarité désigne des situations qui risquent de faire basculer dans la pauvreté. Enfin, la pauvreté forme une des extrémités de l’échelle des inégalités, et résulte des dynamiques produisant et reproduisant les inégalités, ainsi que les glissements des individus le long de l’échelle sociale. Il est précisément affirmé que la sécurité sociale est prioritaire « pour la prévention » de la pauvreté et non pas qu’elle l’est pour la lutte contre la pauvreté existante, ce qui aurait peut-être été discutable. En effet, la pauvreté dans le plein sens du terme est réputée multidimensionnelle et les transferts sociaux comme les autres politiques des revenus, y compris la redistribution fiscale, ne sauraient suffire à sortir de la pauvreté ceux qui la subissent dans plusieurs de ses dimensions.
« Risque » de pauvreté ?
Pourtant, il semble qu’aujourd’hui, il n’est plus guère fait de distinction dans les discours politiques entre d’une part, ce qu’on pourrait préciser par « la grande pauvreté » et d’autre part, une situation de « pauvreté » à la fois passagère et limitée au fait de percevoir des revenus insuffisants pour vivre décemment. On n’en veut pour preuve que l’utilisation omnipotente des termes inappropriés de « seuil de pauvreté » et « taux de pauvreté » dans la qualification des politiques, et plus particulièrement en sécurité sociale. En effet, parmi les indicateurs européens adoptés en 2001 lors du Sommet de Laeken, ce qu’on appelle généralement « seuil de pauvreté » est plus précisément dénommé « seuil de bas revenus » ou « seuil de risque de pauvreté ». Quant à la situation de pauvreté persistante, elle est en réalité appréhendée dans ces indicateurs par le fait de percevoir un revenu disponible en dessous du seuil de revenu en question pendant trois ans (plus précisément, durant l’année en cours et pendant au moins deux années lors des trois années précédentes)1. Or ce dernier indicateur n’est presque jamais cité. Un tel amalgame entre risque de pauvreté et pauvreté persistante peut induire une banalisation de la pauvreté, en même temps qu’il peut désigner aux politiques de revenu un résultat à atteindre, fondé sur un palier qui semble inférieur à un revenu décent dans une société riche.
Très concrètement, 30,8 % des personnes faisant partie d’un ménage confronté au risque de pauvreté ont des problèmes financiers pour chauffer suffisamment leur logement (contre 14,5 % de la population totale), 13,7 % d’entre eux sont dans l’impossibilité de manger de la viande ou du poisson tous les deux jours (contre 4,2 %) et 59,5 % ne peuvent partir une fois l’an pour une semaine de vacances (pour 24,9 % pour l’ensemble de la population)2. Ces exemples montrent que le seuil de risque de pauvreté ne permet pas de mesurer la proportion de personnes véritablement pauvres, en même temps qu’il apparaît désigner un objectif bien modeste à une sécurité sociale digne de ce nom dans un pays relativement riche. Surtout, l’omnipotente utilisation de ces indicateurs au sujet de la sécurité sociale peut faire illusion quant au rôle de cette dernière et à son importance parmi les politiques de lutte contre la pauvreté.
Sécu
Même si elle y contribue effectivement, la sécurité sociale a-t-elle « pour fonction » de prévenir la pauvreté, voire de lutter contre la pauvreté ? Voyons concrètement ! La sécurité sociale a pour fonction première, ou en première instance, d’offrir de façon solidaire, une couverture financière de certains frais et de remplacer le salaire perdu dans certaines circonstances, c’est-à-dire plus précisément :
d’assurer les travailleurs et leur famille contre certains risques occasionnant une perte de salaire, comme le chômage, y compris la mise à la prépension, ou une incapacité de travail liée à une maladie ou à la survenance d’une invalidité ;
d’octroyer une indemnité permettant de prendre un congé lié à différentes situations (maternité, congé parental, soins palliatifs, etc.) ou une interruption de carrière ;
de verser une pension après la retraite ;
de rembourser des soins de santé afin que ceux-ci soient financièrement accessibles ;
et de contribuer en partie au financement des frais des enfants (allocations familiales, de naissance, etc.).
La sécurité sociale, à travers ses différents régimes, couvre tous les travailleurs pour les prestations liées au travail et quasi l’ensemble de la population pour les soins de santé et les prestations familiales. Et cela, grâce à un financement solidaire, générant une redistribution tout le long de l’échelle des revenus et non pas des seuls riches vers les seuls pauvres.
Si elle ne s’adresse donc pas qu’aux pauvres, mais à tous ou presque, la sécurité sociale obligatoire était cependant considérée à sa création en 1945 comme devant éviter la misère et tourner la page de la charité et de l’assistance pour le plus grand nombre. Le pacte social de 1944 stipulait que la sécurité sociale devait « soustraire de la crainte de la misère les hommes et les femmes laborieux ». Les assurances sociales devaient jouer un rôle de prévention de la pauvreté en ce qui concerne les travailleurs et leur famille, tandis que l’assistance devait rester dans une situation résiduaire. Pour autant, la fonction première de la sécurité sociale, du moins telle qu’elle a évolué depuis 1945, est d’offrir une certaine protection au plus grand nombre contre la perte de revenu et face à des frais liés à certains risques et à certaines situations que la collectivité a voulu assurer d’une façon très solidaire. Elle ne peut être réduite à la prévention de la pauvreté, tandis que la lutte contre la pauvreté quant à elle requiert en sus bien d’autres politiques. Les discours dans l’air du temps d’aujourd’hui distillent parfois cette illusion ou cette duperie. Au point d’avancer que la sécurité sociale n’est pas efficace puisque la pauvreté ne diminue pas ou augmente (comme le montre le tableau). Et parfois, il arrive que quelqu’un, un verre de bière à la main, en conclue que la sécurité sociale ne devrait pas couvrir les travailleurs à haut salaire. Mais nous rassure-t-on, ce propos ne reflèterait l’opinion d’aucun acteur décisionnel, qu’il soit représentant de la FEB, ou parlementaire de quelque parti démocratique que ce soit. Il existe pourtant des pays où les hauts salaires ne participent pas à la sécurité sociale ou à certaines de ses branches, et d’autres pays situés au-delà des mers où les pouvoirs publics se contentent de prendre en charge les citoyens démunis. Ce ne sont pas ces choix qui ont été opérés en Belgique. On notera toutefois que les derniers gouvernements ont focalisé une bonne partie de leurs discours et de leurs choix budgétaires sur les minima sociaux et les revenus sociaux qui leur sont proches comme les « petites pensions ».
Prévention
Pour autant, la sécurité sociale contribue bien comme d’autres politiques, à prévenir la pauvreté, ainsi que la précarité qui peut y conduire. Ce qui serait donc une de ses fonctions sans être la première… nuance ! Selon l’enquête publiée en 2005 sur les revenus et les conditions de vie (celle de 2009 n’étant pas complètement analysée)3, les transferts sociaux (hors pensions) opérés en 2005 ont réduit la proportion de la population confrontée au risque de pauvreté de 44 % (soit nettement plus que les 38 % calculés pour l’ensemble de l’Union européenne à 25 pays, mais moins que la France qui est à 48 % de réduction ou les Pays-Bas à 52 %)4. Ainsi, sans sécurité sociale, beaucoup d’entre nous ne pourraient se constituer une épargne ni se payer une couverture privée suffisantes et devraient tôt ou tard s’endetter ou recourir à l’assistance publique. Ce genre de démonstration est un peu bizarre alors qu’aucun des pays comparés n’a jamais eu l’intention de supprimer la sécurité sociale. L’intérêt réside dans la comparaison des performances des systèmes, mais avec la limite qu’elle ne porte que sur un seul indicateur, lui-même fort réducteur d’un seul phénomène social. Malgré ces résultats quantitativement impressionnants, la sécurité sociale ne peut à elle seule venir à bout ni de la pauvreté, ni des inégalités inacceptables. Citons en vrac quelques exemples. Elle n’évite pas qu’un grand nombre de jeunes sortent des études sans diplôme ou avec le seul certificat d’enseignement primaire ou secondaire inférieur, qu’une partie des chômeurs le soient depuis des années sans plus rien espérer mis à part effectuer toutes sortes de petits boulots le plus souvent au noir, qu’une partie de la population, en raison de mauvaises conditions de vie liées à sa situation socio-économique, court beaucoup plus de risques que la moyenne de tomber malade, d’avoir une mauvaise santé ou une infirmité, de vieillir trop vite et de mourir trop jeune, qu’une partie de la population, notamment parmi les très âgés, souffre d’isolement, etc. Elle n’évite pas la reproduction du quart-monde, la misère de nombreux sans-papiers gagnant au noir quelques euros par jour, et que des personnes soient frappées par les conséquences de la dépression, de l’alcoolisme, ou d’événements en chaîne, conduisant à des exclusions et à la pauvreté ou provoquées par ces dernières situations. La pauvreté peut se traduire dans diverses situations et résulter de multiples causes parmi lesquelles les conséquences ou l’insuffisance de certaines politiques, par exemple la politique du logement. Aussi, ces phénomènes de pauvreté mobilisent bien d’autres politiques que celles de la sécurité sociale et devraient les mobiliser encore davantage. Et si tout le monde est d’accord avec cela, nous proposons de mettre un terme à l’autosatisfaction. D’autant que même la sécurité sociale laisse à désirer, dès lors que certains revenus de remplacement sont encore insuffisants pour vivre décemment en regard de nos standards de vie.
Activation
Parmi les évolutions de ces dix dernières années, on peut pointer le fait que l’approche de la pauvreté s’articule davantage aux politiques d’emploi et d’insertion socioprofessionnelle. Cette forte accentuation pourrait participer d’une forme de focalisation sur la prévention de la pauvreté monétaire et de l’enlisement dans l’inactivité, ce qui n’a guère à voir avec la lutte contre la pauvreté persistante et multidimensionnelle. En est symptomatique le fait que les évaluations comme celles dirigées par Béa Cantillon du Centrum voor sociaal beleid de l’Université d’Anvers comparent l’efficacité des systèmes de protection sociale des pays européens en croisant l’indicateur de taux d’emploi et celui du taux de pauvreté.
De fait, il a été mis en évidence que le taux de risque de pauvreté était très bas parmi les travailleurs en emploi5, ce qui en a fait conclure que l’emploi constituait le meilleur rempart contre la pauvreté, surtout que les allocations se sont érodées en termes relatifs par rapport au salaire moyen parce qu’elles ont moins progressé que les salaires. Une assertion qui de prime abord ne paraît guère contestable, du moins s’il s’agit d’un emploi plutôt stable et à temps plein.
En somme, la meilleure manière de « lutter contre la pauvreté » ne serait plus d’offrir une garantie de ressources, de préférence bien ajustée suivant des critères de sélectivité (donner plus à ceux qui ont le plus besoin), mais d’augmenter le taux d’emploi, notamment par des politiques ciblées sur ceux qui ont le plus de difficultés à accéder à l’emploi, ou de risque de perdre leur emploi. Quitte à encourager le développement de petits boulots peu rémunérés comme les emplois financés par les chèques-service ou d’emplois à temps partiel.
Ce genre de politique a favorisé le développement d’une frange de « travailleurs pauvres » qui sont devenus une nouvelle préoccupation, également quant au rôle de la sécurité sociale. Même si l’existence d’un salaire minimum en Belgique et des restrictions légales à la parcellisation du temps de travail ont limité le développement des travailleurs pauvres, du moins dans le circuit légal. Par ailleurs, la flexibilité, considérée par les employeurs comme une condition du développement de nouveaux emplois, a participé au phénomène. L’intérim par exemple s’est rapidement développé ces dernières années, mais en cas de ralentissement économique ce sont ces emplois qui passent le plus vite à la trappe. L’emploi est donc le meilleur rempart contre la pauvreté, mais sous réserve de certaines conditions. Le modèle anglo-saxon montre que des hauts taux d’emploi sont compatibles avec des taux de pauvreté élevés.
Dérégulation
Dans ce contexte de développement de l’emploi précaire, le concept de « flexisécurité » a fait son apparition comme ce qui pourrait être une nouvelle tâche pour l’État social. Il revient à offrir une protection adaptée à un contexte de flexibilité contractuelle et du temps de travail afin de maximiser le taux d’emploi. Mais cette nouvelle vogue participe de la légitimation des politiques et pratiques de flexibilité. Tout cela s’apparente à une promotion de la dérégulation.
Évidemment que le grand tournant des politiques sociales a été la mise en œuvre de politiques d’activation, ce qui n’est pas sans conséquence négative sur le risque de pauvreté dans la population, outre certains effets positifs. Les intentions affichées par les gouvernements depuis le début des années 2000 en matière d’adaptation au bien-être des allocations sociales ont souvent passé sous silence le sort des allocations de chômage, malgré le fait que le taux de risque de pauvreté est particulièrement élevé parmi les chômeurs6. Une opinion s’est peu à peu distillée selon laquelle ces allocations ne devaient pas suivre l’évolution des autres revenus de remplacement pour éviter les pièges à l’emploi. Ce faisant, l’État social actif risque de marginaliser une partie des chômeurs tout en favorisant le retour à l’emploi d’une autre partie. Aujourd’hui, une nouvelle tendance apparaît à cet égard, celle de vouloir séparer l’accompagnement et les modes d’indemnisation des chômeurs difficiles à placer des autres demandeurs d’emploi. Soit en concentrant les mesures visant le retour à l’emploi sur ceux-ci, et en limitant l’accompagnement des plus défavorisés à un objectif d’insertion sociale sans viser l’emploi, soit selon une autre tendance, en renforçant les obligations et la pression administrative sur ces derniers. À côté d’éventuels résultats positifs, cela risque d’accentuer la stigmatisation de ceux-ci et même leur frustration dès lors qu’on leur demanderait de mobiliser davantage leurs ressources quand bien même elles seraient extrêmement limitées. D’aucuns estimeront que ce serait plus juste et plus efficace que le traitement semble-t-il insuffisamment différencié, mené actuellement dans le cadre de l’activation par l’Office national de l’emploi (ONEm). Mais si c’est le cas, la solution ne serait-elle pas dans la différentiation fine et l’évaluation continue des pratiques d’accompagnement plutôt que dans une sorte de triage stigmatisant et donc « appauvrissant » ? Ne faudrait-il pas davantage investir dans l’insertion au sens large, y compris en termes budgétaires, pourvu que l’on soit en mesure d’en renforcer l’efficacité ?
L’activation est aussi pratiquée à l’égard des bénéficiaires de l’aide sociale. Elle donne des résultats satisfaisants dans un faible pourcentage de cas. Est-ce parce que les méthodes et les moyens ne sont pas assez appropriés et suffisants ? Suivant Robert Castel, on pourrait faire l’hypothèse que l’activation n’apporte pas aux personnes démunies les ressources matérielles, en accompagnement psychologique, en droits et en reconnaissance sociale suffisantes qui leur permettraient de sortir de la dépendance, d’avancer vers l’autonomie et de réaliser un projet en propre7. L’activation a probablement de l’avenir, mais à condition d’évaluer l’efficacité à tous les étages, l’efficacité des stratégies, des méthodes, des attitudes, des institutions, des articulations entre services internes et externes, et d’accorder des moyens suffisants, eu égard aux ambitions sociales énoncées.
1. Alors que le taux de personnes exposées au risque de pauvreté à un moment donné est mesuré pour 2005 à 14,7 % de la population belge, la proportion des personnes en situation de risque de pauvreté persistante s’élevait à quelque 7 %.
2. SPF Économie – Direction générale Statistique et Information économique (14 mars 2008). EU-SILC 2006, Comparaison sur base d’indicateurs non monétaires de la population totale et de la population en risque de pauvreté, Communiqué de presse.
3. Enquête UE-SILC 2006 (publiée en 2008).
4. Cette réduction était de 46 % l’année précédente, contre 38 % pour l’Union européenne. Eurostat (2008).
5. Le taux de risque de pauvreté en 2006 est calculé pour la Belgique à 4,4 % parmi les travailleurs occupés (5,6 % en Wallonie) contre 34,2 % parmi les chômeurs (40,6 % en Wallonie). – Enquête SILC-2007 (publiée en 2009, premiers résultats). Les taux augmentent sensiblement. L’année précédente, ils étaient de 4,2 % et 31,2 % respectivement pour la Belgique (de 4,1 % et de 36,4 % en Wallonie). Parmi les travailleurs à temps partiel, 7,6 % étaient sous le seuil en 2006.
6. 31,2 % dans l’enquête SILC-2006.
7. La voie prônée par Robert Castel et qui est effectivement suivie avec plus ou moins d’intensité et de succès est celle du regroupement ou de l’articulation, dans des partenariats sur un plan décentralisé, des acteurs et des services d’aide à l’emploi et d’insertion sociale et professionnelle. Castel, Robert (2003), L’insécurité sociale, Seuil, p 76.
