Le projet Territoires zéro chômeur longue durée (TZCLD) est mis en place en France depuis 2017. L’expérimentation, bien que présentant quelques faiblesses, semble satisfaire à ses objectifs de lutte contre le chômage de longue durée. Un vote parlementaire a en effet confirmé, en décembre dernier, l’extension de l’expérience à 50 territoires supplémentaires. Chez nous, malgré un contexte institutionnel bien distinct, le concept a été implémenté dans deux territoires, à Charleroi et au Luxembourg. Mais quels sont les retours sur ces expérimentations françaises et belges ? Et quelles sont les intentions politiques à l’égard de ce dispositif telles que contenues dans les déclarations politiques de nos différents gouvernements ?

Télécharger l'article complet en PDF

Par les différents postulats qui fondent le projet Territoires zéro chômeur longue durée (voir encadré ¹), celui-ci bouleverse nos approches historiques du marché du travail. Il met en évidence un autre modèle économique que celui qui entend classiquement répondre au problème du chômage de longue durée. Il remet en perspective le lien entre emploi et dignité et entre emploi et solidarité au sein de la communauté territoriale qui s’en trouve redynamisée grâce à la globalité du projet ². La logique qui veut que le chômeur ou la chômeuse soit responsable d’être sans emploi, et qui lui reproche son (in)aptitude, ses (mauvais) choix de formation, son (in)disponibilité et son (in)employabilité face à un marché du travail qui ne voit en lui·elle qu’un coût ou pire qu’une variable d’ajustement est ainsi abandonnée. L’emploi est vu ici comme un bien de première nécessité et considéré dans une approche de complémentarité avec une communauté territoriale. Le projet TZCLD se caractérise ainsi par la place déterminante de l’échelle locale avec ses acteurs de proximité, plus aptes à mobiliser les ressources et à faire le matching entre compétences décelées et besoins identifiés.

Le rôle essentiel du législateur français

La France est un pays fortement centralisé et il a « suffi » d’une loi pour articuler le système, là où chez nous, le jeu de lasagnes institutionnel complique la donne.
Une première loi française du 29 février 2016 a ainsi habilité dix territoires expérimentaux en vue de mettre en œuvre la démarche. Elle prévoyait, pendant cinq années d’expérimentation, que la contribution au développement de l’emploi versée à des « entreprises à but d’emploi » (EBE, voir p. 6) soit financée par un Fonds d’expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée ³. Une seconde loi a été votée fin 2020 pour prolonger l’expérimentation et l’étendre à 50 nouveaux territoires. Il semble donc que la confiance politique soit de mise quant à l’efficacité du processus. Il n’empêche que le système a aussi des failles qu’un processus d’évaluation de la première expérimentation a permis d’identifier. Ces faiblesses devraient être corrigées par la nouvelle loi qui sera d’application en juillet prochain.

TZCLD : Le modèle économique

Le financement du dispositif repose sur une logique d’activation des dépenses passives fondée sur une idée simple : il faut réaffecter au financement d’emplois, des montants liés aux coûts du chômage, qu’il s’agisse de prestations sociales, de manque à gagner en taxes, cotisations et impôts pour l’État, ou d’externalités négatives pour la société telles que les coûts de la délinquance, de l’échec scolaire ou de santé qu’induirait le chômage (voir schéma ci-dessous).

Les acteurs

Les Entreprises à but d’emploi ou EBE

Outre le Fonds d’expérimentation, la loi du 29 février 2016 a mis en place des « entreprises à but d’emploi ». Ces EBE sont des entreprises de l’économie sociale et solidaire, à but non lucratif, qui ont pour objet la production d’emplois supplémentaires par l’embauche non sélective des personnes privées durablement d’emploi et la réalisation de travaux utiles et complémentaires à l’offre existante. Leur pilotage économique et opérationnel et leur management sont tournés vers l’optimisation du produit emploi ⁴. Elles peuvent être, selon le modèle français, des coopératives, des mutuelles, des associations ou des sociétés commerciales avec l’agrément « entreprises solidaires d’utilité sociale ».

Au cours de la première phase d’expérimentation, les onze premières EBE ont été portées par des structures spécifiquement créées. La nouveauté du dispositif et l’incertitude liée à son caractère expérimental ont pu décourager l’engagement d’acteurs préexistants. Ces EBE ont un rôle majeur dans le système et leur gestion est un facteur essentiel de succès, surtout au plan des ressources humaines, des connaissances économiques et de la formation. La direction et les équipes des EBE doivent être prêtes à affronter des difficultés spécifiques : le public est fragilisé et ne réagira pas selon des schémas de gestion du personnel habituels ; l’expérience se joue sur un terrain clos entrainant des problèmes de proximité, inconnus ou différents de ce qui se passe dans le monde de l’entreprise classique ; ce public a tendance à se démobiliser rapidement, car pour lui, le travail ne fait plus sens, l’évaluation de ses compétences est une inconnue et l’idée même de pouvoir revendiquer ses droits n’est plus une réalité.
Des ajustements de méthode ou d’encadrement doivent dès lors être opérés en permanence et des solutions doivent être construites à partir des personnes privées d’emploi et en dehors des catégories statistiques habituellement prises en considération.

Le rôle d’appui des comités de pilotage local

L’expérience des premiers territoires a démontré également que la seule volonté politique de quelques élu·es locaux·ales ou le seul investissement d’acteurs institutionnels de l’emploi ne permettait pas de faire décoller la démarche qui est, par essence, ancrée dans la dimension locale.
Des « comités de pilotage local de l’emploi » (CLE) ont donc été mis en place. Ils assurent la réunion des parties prenantes du territoire telles que les entrepreneur·ses, les commerçant·es, les acteurs privés et publics de l’emploi, les habitant·es, les chômeur·ses et les collectivités locales. Le CLE détermine la stratégie du territoire pour produire les emplois nécessaires aux besoins de la population. Ainsi, selon le nombre de personnes privées durablement d’emploi et selon la stratégie retenue, une ou plusieurs unités d’EBE peuvent être proposées par le CLE au conventionnement avec le Fonds d’expérimentation. Le principe de fonctionnement des CLE est que chacun·e a la même voix et qu’il n’y a pas d’autorité supérieure chargée d’imposer quoi que ce soit selon le principe de participation collective et égalitaire évoqué ci-dessus. Un tel fonctionnement n’est imaginable que si les acteurs se connaissent et partagent le projet.

S’approprier le modèle : possible, facile ou casse-tête ⁵?

Dans le contexte de la répartition des compétences entre État fédéral et Régions, la question de la mise en œuvre d’un dispositif tel que « Territoires zéro chômeur de longue durée » doit rentrer dans le moule de leurs compétences respectives. Une réflexion s’impose sur les missions actualisées de l’assurance chômage ainsi que sur le droit du travail et de la sécurité sociale et sur les relations collectives de travail, car ces matières-là renvoient à des compétences de l’État fédéral.
Les Régions en Belgique ont des compétences dans les domaines qui touchent à l’occupation du « territoire » au sens large du terme, incluant l’économie, tandis que les Communautés sont compétentes pour des matières davantage liées aux personnes.

En 2014, même si auparavant des compétences en matière d’emploi avaient déjà été partagées entre l’État fédéral et les entités fédérées, la
sixième réforme de l’État a donné lieu au transfert complet ou partiel de toute une série de compétences du niveau fédéral vers les Communautés ou les Régions, notamment un transfert d’une partie des compétences de l’Office National de l’Emploi (ONEM). Toutefois, celui-ci « continuera à réaliser son core business historique à savoir mettre en œuvre le système de l’assurance chômage (…) » ⁶. En clair, l’application de la sanction et le paiement des allocations de chômage restent de la compétence de l’ONEM, c’est-à-dire au niveau fédéral.
Les systèmes de réductions de cotisations sociales ont été également aménagés pour être partagés entre Régions et État fédéral.
Les règles relevant du droit du travail, de la sécurité sociale, des dispositifs de concertation sociale ainsi que de la politique salariale restent une matière fédérale, on l’a dit plus haut.
La référence à la possibilité d’expérimentation sur des TZCLD a pourtant été évoquée dans les déclarations de politiques régionales wallonne et bruxelloise ainsi que dans l’accord de gouvernement fédéral dit « Vivaldi ».

« La seule volonté politique de quelques élu·es locaux·ales ou le seul investissement d’acteurs institutionnels de l’emploi ne permet pas de faire décoller la démarche. »

Du côté régional, on en retrouvera la trace dans la déclaration de politique régionale wallonne pour 2019 –2024 ⁷ ainsi que dans la déclaration de politique générale commune au Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale et au Collège réuni de la Commission communautaire commune pour la législature 2019 – 2024⁸,⁹. L’Accord dit Vivaldi du 30 septembre 2020 ¹⁰ contient la promesse d’examiner comment des mesures sous-régionales ou des politiques locales peuvent être mises en œuvre dans le respect des compétences de chacun, par exemple l’introduction de « Territoires zéro chômeur de longue durée ».

Que penser des déclarations de politique générale ?

Pour la Région Bruxelles-capitale

La réalité bruxelloise est complexe. Elle est caractérisée par le fait qu’elle est à la fois une région économiquement importante et florissante, mais aussi une ville où certains quartiers présentent des enjeux sociaux liés à la pauvreté et à un chômage élevé. Bruxelles est depuis longtemps confrontée à un paradoxe reconnu : les richesses qui y sont produites ne profitent pas assez aux Bruxellois·es. En dépit d’un PIB qui est l’un des plus élevés d’Europe, le taux de chômage reste important de même que les inégalités sociales. La forte présence de navetteur·ses dopent certes les performances économiques, mais celles-ci ne disent rien de la situation sociale des Bruxellois·ses…

Par ailleurs, Bruxelles est une ville internationale qui se caractérise par un double mouvement de mondialisation : par le haut – vu les nombreuses institutions internationales qu’elle abrite avec des conséquences sur le coût de la vie et du logement – et par le bas – vu qu’elle est la porte d’entrée de flux migratoires hors Europe amenant des personnes ayant des niveaux de formation insuffisants pour accéder à son marché de l’emploi exigeant. Peu de Bruxellois·es profitent de la mondialisation par le haut ¹¹. La référence dans la DPR à des « quartiers statistiquement les plus pertinents » fera plus que certainement l’objet de définitions complexes et frustrantes !
À noter que la ville de Paris, dont le tissu socio-économique et l’organisation urbaine présentent des caractéristiques analogues à celle de Bruxelles, a mis en place en 2017, dans son 13e arrondissement, un opérateur économique appelé « 13 Avenir » pour y déployer l’expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée ». Celui-ci est co-piloté par la Mairie du 13e et la Ville de Paris ¹². Il serait bon de s’en inspirer.

Pour la Wallonie

Du côté wallon, la ministre de l’Emploi Christie Morreale (PS) semble grandement intéressée par le dispositif et par l’approche originale française de la question du chômage de longue durée.
Mais notre lecture de la DPR de Wallonie pousse à la prudence, non seulement pour des questions juridiques et budgétaires, mais aussi parce que l’approche du projet pourrait ne pas susciter une attention égale de la part des entreprises ou de leurs organisations professionnelles. Quant aux organisations syndicales, sont-elles prêtes à franchir le pas d’une expérimentation qui bouleverserait les codes du droit du travail et de la sécurité sociale ? Autant de questions qui incitent à la prudence surtout si l’on se rappelle les exigences de forte implication attendues de toutes les parties prenantes à tous les échelons dans le contexte centralisé français.

Forces et faiblesses du projet

Les critiques à ce stade sont essentiellement mobilisées par la CGT ¹³ en France et le Collectif Solidarité contre l’Exclusion en Belgique ¹⁴. Il est intéressant de les parcourir non pour y répondre totalement, mais pour prendre connaissance des raisonnements sur lesquels elles s’appuient.
Les reproches insistent sur le fait que TZCLD court le risque d’être un lieu de non-droits sociaux et de pauvreté par le fait de la précarité des contrats proposés.
Il est ainsi objecté que contrairement à ce qui est dit dans les postulats de base du projet (voir encadré 1), le droit au travail reconnu comme droit fondamental, notamment en Belgique à travers l’article 23 de la Constitution n’est pas respecté. Il est reproché au système des salaires et des conditions de travail mal définies et aussi de reléguer encore davantage les chômeur·ses au plus bas de l’échelle s’il·elles venaient à être licencié·es.

« La force du projet est que toute personne sans emploi, même durablement « installée » dans le non-emploi va recevoir une chance de sortir de sa situation d’exclusion »

Un autre argument fréquemment soulevé est celui qui porte sur l’ajout d’un nouveau dispositif de réinsertion alors qu’il serait plus payant de mieux s’impliquer dans ceux qui existent déjà.
Enfin, il est reproché au projet que le calcul de la formule économique à sa base entraine automatiquement une sélection des candidat·es bénéficiaires d’allocations – celles et ceux qui coûtent et profitent – qui seront préféré·es aux autres personnes exclues, abandonnées à leur sort en définitive. La CGT va jusqu’à parler d’un vol de cotisations de la sécurité sociale.
En revanche, la force du projet est que toute personne sans emploi, même durablement « installée » dans le non-emploi ou le chômage de longue durée, va recevoir une chance de sortir de sa situation d’exclusion... Car c’est bien à l’exclusion sociale que conduit le fait de ne pas pouvoir répondre à la question : « Qu’est-ce que tu fais ? Où travailles-tu ? ». L’expérience semble aussi démontrer que la proximité entre les personnes porte ses fruits et permet de reprendre confiance en soi et en la collectivité territoriale. Ce résultat est moins garanti quand les ordres viennent des analystes « d’en haut » dont les solutions touchent de facto peu les groupes ciblés dans l’expérimentation.

Un autre axe d’analyse des forces et faiblesses est celui tiré des constats relayés par le législateur français dans le cadre des travaux préparatoires de la loi du 14 décembre 2020. Il en ressort la nécessité de réviser le ciblage de l’expérimentation, de produire une comptabilité analytique, de redéfinir le champ des activités autorisées, et de rapprocher la gouvernance de l’expérimentation de celle de l’insertion. Mais sont aussi relevés le besoin d’expliciter de manière rigoureuse et vérifiable le critère de non-concurrence appliqué aux activités développées au sein des EBE et la nécessité d’en professionnaliser le management intermédiaire pour assurer la coordination des activités et des équipes au sein des EBE.
Les remarques préalablement formulées concordent largement avec les conclusions des chercheur·ses mobilisé·es autour de l’expérience de Charleroi. Celles-ci tournent autour de deux types d’enjeux : toucher les chômeur·ses ainsi que créer et gérer les EBE.

Des difficultés managériales et des obstacles à former les encadrant·es sont constatés au sein des EBE. La professionnalisation des acteurs est nécessaire pour qu’ils puissent assumer le travail d’articuler les compétences individuelles aux besoins ou aux opportunités dégagées par le collectif territorial. Mais aussi pour qu’ils puissent pérenniser les emplois et les faire gagner en qualité et durabilité.
Par ailleurs, tant en France qu’en Belgique, se pose la question de l’opportunité d’adosser le dispositif TZCLD à des structures d’insertion socioprofessionnelles déjà constituées et familiarisées avec le métier de l’insertion ou avec le concept d’économie sociale et solidaire. Pour ces structures, il existe des cadres et des critères de reconnaissance qui fonctionnent et qui pourraient s’appliquer aux EBE.
Quant aux CLE, une des difficultés est d’arriver à circonscrire un territoire de façon équitable, non discriminante, mais assez pragmatique que pour réussir. Pour rappel, les CLE ont la tâche de faire émerger les candidat·es tout en les laissant exprimer librement leurs envies et les compétences à actionner. Ils doivent ensuite faire le lien avec les travaux utiles recensés par la collectivité locale dans une optique de pérennisation.
Sur le type de relation de travail se pose la question du type de contrat de travail, de sa durée, des aspects liés au licenciement, des formations à organiser.
Enfin, sur le financement du projet, on se demande si l’on reste dans ce modèle de financement ? En Belgique, on peut dire très grossièrement que l’investissement sur le terrain relève des Régions tandis que l’économie profite au budget chômage !

Le débat est donc ouvert, mais il est de toute évidence animé. Il est à suivre attentivement, car oui, il s’inscrit dans une révolution culturelle et oui, il ouvre des perspectives même si tout n’est pas réglé !

Encadré : Territoire zéro chômeur longue durée 

Territoires zéro chômeur longue durée (TZCLD) est un projet initié par ATD Quart Monde en partenariat, entre autres, avec le Secours catholique et Emmaüs France, avec la volonté qu’il puisse à terme s’inscrire dans un cadre règlementaire clair avec une organisation adaptée.
Le projet a reçu dès son démarrage un vaste écho médiatique en France de la part d’un large éventail de sensibilités politiques, car sa caractéristique est de réconcilier – autrement que de coutume – approche économique et dimension sociale.
L’Association « Territoires zéro chômeur de longue durée » a donc été créée le 7 octobre 2016 pour assurer la suite de l’action et démontrer qu’il est possible, à l’échelle de petits territoires et sans surcoût significatif pour la collectivité, de proposer à tout·e chômeur·se de longue durée qui le souhaite, un emploi à durée indéterminée, à temps choisi, en développant des activités utiles et aptes à répondre aux besoins des divers acteurs d’un territoire.
Le projet repose sur quatre postulats de base :
- l’emploi est conçu comme un droit 1 ;
- personne n’est inemployable : toutes celles et tous ceux qui sont durablement privé·es d’emplois ont des savoir-faire et des compétences ;
- ce n’est pas le travail qui manque, c’est l’emploi : puisque de nombreux besoins de la société ne sont pas satisfaits ;
- chaque année, le chômage de longue durée entraine de nombreuses dépenses et manques à gagner que la collectivité prend à sa charge 2.
Voir : https://www.tzcld.fr/decouvrir-lexperimentation/lassociation-tzcld/

Encadré : expérimentations TZCLD

Deux expérimentations sont menées en Wallonie , à Charleroi et en province de Luxembourg. Cette dernière met le focus sur une approche plus méthodologique. Dans la région de Charleroi, l’expérience est menée de façon volontaire par la FGTB et la CSC et soutenue par le comité de développement stratégique animé par l’IBEFE Hainaut-Sud. Les porteurs du projet insistent sur l’attention prioritaire à porter à des points conditionnant la réussite du volet « complémentarité » du projet. Il s’agit tout d’abord de la nécessité de construire une « fabrique de consensus », pour assurer qu’il est porté par tous les acteurs locaux (monde politique, entrepreneurial et la population) tout en veillant à ce que les institutions ne confisquent pas le débat. C’est une phase primordiale qui prend du temps et de l’énergie. Ensuite, il s’agit de mobiliser les demandeurs et demandeuses d’emploi et de les rencontrer afin de recenser leurs savoir-faire ainsi que leurs envies de travail et de formation. L’engagement de la personne sans emploi dans la démarche est totalement volontaire et se fait sur base déclarative sans recherche de dossier de compétences acquises, attestées ou autres. Enfin, il convient de recenser les « travaux » utiles sur le territoire, mais en veillant à y associer les entreprises adhérant au projet, pour identifier les besoins à satisfaire utilement.

1. Voir Info CSC n° 16 du 25 septembre 2020. Page 7. Notons que ces deux expérimentations ne sont pas portées par les institutions régionales à ce stade. L’expérimentation Bassin Hainaut Sud a débuté en avril 2018 alors qu’il faudra attendre la DPR Wallonne du 20 septembre 2019 pour entendre parler officiellement de la thématique. La crise sanitaire et les lenteurs politiques ont mis le projet en veilleuse. Voir à ce sujet l’intervention de Paul Timmermans lors du colloque organisé par IBEFE Namur à Namur, le 30 novembre 2020 et l’étude du CESEP :
https://www.cesep.be/PDF/ETUDES/2020/Territoire%20zéroChomeurs.pdf

Andrée Debrulle, Vice présidente de l’asbl CEC

1. La question a été posée en ces termes par la CGT Pôle Emploi. Voir : http://cgtpegrandest.reference-syndicale.fr/articles/territoire-zero-chomeurs-longue-duree-une-fausse-bonne-idee/
2. Le projet est aussi tourné vers la lutte contre le sans-abrisme, le logement, les rapports sociaux et la santé.
3. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion-soc/l15b3302_rapport-fond
Il est institué un Fonds d’expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, chargé de financer une fraction du montant de la rémunération des personnes mentionnées à l’article 2 de la présente loi qui sont embauchées par les entreprises de l’économie sociale et solidaire mentionnées au I de l’article 1er ainsi qu’une fraction du montant de l’indemnité légale ou conventionnelle de licenciement lorsque celui-ci intervient dans les conditions prévues à l’article 6. Ce Fonds élabore un cahier des charges (...) que doivent respecter les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale ou les groupes de collectivités territoriales (...).
4. Voir note 3.
5. Ce point est repris en partie d’un article à paraitre en mars 2021 dans l’ouvrage de A. Manço et L. Scheurett, Inclusion des personnes d’origine étrangère sur le marché de l’emploi. Bilan des politiques en Wallonie, Éditions de L’Harmattan/IRFAM.
6. Rapport d’activités de l’ONEM, 2015, volet, 1, p. 8.
https://www.onem.be/sites/default/files/assets/publications/Rapport_Annuel/2015/Rapport_annuel_FR_Vol1.pdf
7. https://gouvernement.wallonie.be/home/publications/declaration-de-politique-regionale/publications/declaration-de-politique-regionale-du-gouvernement-wallon-2019-2024.publicationfull.html
8. http://www.parlement.brussels/wp-content/uploads/2019/07/07-20-Déclaration-gouvernementale-parlement-bruxellois-2019.pdf
9. L’idée du Territoire zéro chômeur est ouvertement portée à Bruxelles par Grégor Chapelle, directeur général d’Actiris. La direction d’Actiris semble convaincue qu’il est essentiel de renverser les perspectives que la politique de l’emploi a suivies jusqu’à présent. Au lieu de partir d’un projet (entreprise, projet social) et de voir quel·les chômeur·ses pourraient y être occupé·es, il s’agirait de partir des chômeur·ses et voir quel travail pourrait leur être proposé. On est bien dans la philosophie de l’expérience française.
10. https://www.slideshare.net/redacsel/accord-de-gouvernement
11. https://ces.irisnet.be/fr/concertation/cesrbc/colloque-30-mai-2013/les-actes-du-colloque
12. https://13avenir.fr
13. Voir la référence à la CGT reprise dans la note 1. Dans les limites de cet article, il n’est pas possible d’analyser la position de la CGT en détail. Mais de bonnes questions y sont posées. Ainsi, il est utile que la question des droits sociaux soit posée. Dans la tradition française – et même belge – l’indemnisation du chômage est un droit et l’indemnisation au titre de la solidarité (RSA/RMI ou indemnisation du chômage dans le régime d’assistance qui concerne les chômeurs de longue durée) est aussi un droit, fondé sur la solidarité et établi par la loi. Si c’est un droit, et si on accepte l’idée que ses ressources financières correspondantes sont en conséquence, par nature, la propriété des allocataires, est-il possible à l’État ou à la collectivité de se réapproprier ces ressources pour contribuer au financement d’un dispositif d’assistance tel que le dispositif TZCLD ? La CGT n’a pas tort de mettre en question l’affirmation selon laquelle la somme des allocations de chômage serait une « charge » en objectant que c’est davantage une ressource (de droit) pour les allocataires.
14. https://www.revuepolitique.be/territoires-zero-chomeur-de-longue-duree-outil-interessant-ou-poudre-aux-yeux/