clefsLe 15 mars dernier, le gouvernement wallon a adopté un décret de réforme du bail d'habitation et de résidence principale. Il est entré en vigueur le 1er septembre. Ainsi se concrétise le transfert de compétences acquis en 2014, lors de la sixième réforme de l'État. Consensuel, le texte maintient un certain équilibre qui présidait. En revanche, peu ambitieux, il manque l'occasion d'améliorer des dispositifs boiteux et élude certains enjeux qui regardent pourtant de près un Wallon sur trois 1.

Les Régions disposaient déjà d'un grand nombre de compétences en matière de logement. La sixième réforme de l'État a complété le lot en leur transférant notamment la législation qui régit les droits et obligations des bailleurs et locataires. Un chantier énorme s'ouvrait dans chaque Région pour transposer cette législation en y apportant des modifications. Bruxelles-Capitale a pris les devants en votant le 27 juillet 2017 une ordonnance entrée en vigueur le 1er janvier dernier 2. Premier constat : les dispositions wallonnes et bruxelloises sont relativement semblables.
Le décret wallon 3 entré en vigueur le 1er septembre organise le bail d'habitation autour de quatre ensembles de règles spécifiques qui régissent respectivement le bail de résidence principale, le bail de colocation, le bail étudiant et le bail glissant. Ces trois derniers sont des nouveautés sur le plan juridique. Enfin, si le contrat de bail d'habitation ne regarde aucune de ces situations particulières et/ou pour toute option non prévue par des règles spécifiques, c'est le droit commun qui s'applique.
Régionaliser la législation sur le bail d'habitation, les acteurs du logement n'en étaient pas vraiment demandeurs. Certes, cela ne manquait pas de logique en soi : les Régions ont progressivement engrangé de plus en plus de compétences logement au cours des réformes précédentes. Mais, comme nombre de nos législations en Belgique, les lois relatives aux contrats se sont superposées au fil du temps pour former une lasagne bien indigeste. Comment extraire du Code civil fédéral ce qui ressort strictement du bail d'habitation sans la rendre franchement incomestible 4 ? Voilà qui ne suscitait pas d'enthousiasme débridé. Mais puisque la chose était décidée, le législateur régional avait quelques défis intéressants quoique délicats à relever : harmoniser les régimes juridiques ; corriger des dispositifs mal conçus ; combler des lacunes.
Des priorités pour soutenir
les locataires
À ce sujet, les organisations préoccupées de défendre et d'améliorer les droits des locataires avaient quelques priorités. Par exemple, en termes d'harmonisation, elles pointaient le cas des normes de salubrité, pour lesquelles existe un ensemble de règles fédérales mais aussi régionales. S'agissant de corriger des dispositifs, elles revendiquent avant tout la création d'un Fonds des garanties locatives. À relever aussi : l'impossibilité pour un candidat locataire de vérifier si le bailleur respecte l'obligation de « lissage du bail », qui interdit d'augmenter le loyer entre deux baux de courte durée ; ce qui rend de facto cette règle inopérante. Autre exemple : l'affichage du montant du loyer pour toute mise en location est également une obligation mais assortie d'une simple possibilité de sanction. Pour ce qui concerne l'enjeu de combler des lacunes, le secteur associatif réclame de longue date une régulation des loyers, clé indispensable pour mener des politiques en faveur du secteur locatif privé. Autre attente encore : reconnaître juridiquement de nouvelles réalités d'habitat comme la colocation. L'objectif corollaire étant que cette reconnaissance conforte le statut d'isolé pour les ayant droits à un revenu de remplacement ou d'intégration sociale (le RIS).
Les travaux ont été entamés en début de législature par le ministre socialiste Paul Furlan et poursuivis par son successeur Pierre-Yves Dermagne. Ils s'achèvent avec l'actuelle ministre libérale, Valérie De Bue. Un vaste chantier qui semble avoir été marqué avant tout par le souci de maintenir un certain équilibre préexistant. Les acteurs s'accordent pour reconnaître l'espace de dialogue et de concertation mis en place par les cabinets successifs 5.
La recherche d'équilibre se comprend dans la mesure où les intérêts des bailleurs et des locataires sont à la fois distincts et intrinsèquement liés. En Belgique, ce droit qui est essentiel à la vie des personnes, a été confié au marché. Les décideurs politiques ont en outre choisi de privilégier le soutien à la propriété immobilière, délaissant longtemps le secteur locatif privé ; tandis que le logement public, avec seulement 8 % du parc immobilier, fait figure de solution résiduaire. Pourtant, les locataires disposent en majorité d'un revenu plus faible que la moyenne régionale et sont de plus en plus vulnérables à la pauvreté 6. Ils subissent d'autant plus douloureusement la crise du logement et, dans le cadre de la relation locative où les bailleurs peuvent fixer librement les loyers, ils ne se battent pas à armes égales.
C'est à la croisée de ces considérations qu'il convient d'analyser les réformes que le gouvernement wallon a prévues en transposant les compétences sur le bail dans sa législation. Dans quelle mesure le nouveau décret contribue-t-il à rééquilibrer les parties au contrat ?

Un tronc commun étoffé
Une série de règles relèvent du droit commun et s'appliquent donc à l'ensemble des baux. Des modifications sont apportées aux obligations d'information du bailleur : concernant le logement, l'affichage pour toute mise en location devra mentionner clairement, outre le montant du loyer, la nature et le montant des charges exigées ; ce qui représente indéniablement une avancée. Concernant le locataire, par contre, la liste des documents exigibles par le bailleur intègre la composition de ménage et la preuve de paiement des trois derniers mois de loyer. Il s'agit là en revanche d'un double recul, comme l'a expliqué David Praile lors d'une audition parlementaire et au cours d'une formation à destination des intermédiaires sociaux 7. En effet, l'exigence de cette preuve de paiement est discriminatoire et disproportionnée, sachant que la personne qui était hier sans-abri ou qui sort d'une institution ou encore qui payait de la main à la main, n'en dispose pas. Quant à la composition de ménage, le bailleur n'a pas à la connaître. Ce qu'il doit savoir c'est combien de personnes occupent le logement.
Le tronc commun a donc été renforcé. Un exemple positif est celui des règles de salubrité qui s'appliquent désormais à l'ensemble des baux. Mais comme le fait observer Nicolas Bernard, le gouvernement n'est pas allé jusqu'au bout de la logique. Par exemple, l'obligation d'enregistrer le bail (qui inclut désormais les baux de courte durée) ne concerne que le bail de résidence principale. Or, trois nouveaux régimes de bail ont été créés. L'un des objectifs de l'enregistrement consistant à mieux connaître le marché locatif et les loyers pratiqués, on peut légitimement se demander pourquoi la colocation et les locations estudiantines devraient rester dans l'ombre. D'autres dispositifs varient selon le régime de bail, tels le système d'indexation du loyer ou la transmission du contrat de bail en cas de vente du bien. Autant pour le défi d'une véritable harmonisation et d'une meilleure lisibilité.
Le bail standard en prend un coup
Avant d'aborder les nouveaux régimes, arrêtons-nous un instant au bail de résidence principale pour pointer un choix qui fragilise la protection des locataires : l'assouplissement des possibilités de reconduire un bail de courte durée.

Les locataires disposent d'un revenu plus faible que la moyenne régionale et sont de plus en plus vulnérables à la pauvreté.

C'est précisément ce que voulait éviter le législateur 30 ans plus tôt. En 1989, une loi temporaire fut en effet votée dans un contexte de forte pression immobilière pour améliorer la protection des locataires, qui en subissaient les effets. Deux ans plus tard, le législateur a consolidé les choses en introduisant une section dans le Code civil portant sur les « règles particulières aux baux relatifs à la résidence principale du preneur ».
C'est la fameuse loi du 20 février 1991. Elle impose notamment le bail de neuf ans comme la norme ; celui de courte durée étant l'exception 8. Et elle n'autorise qu'une seule prorogation pour les baux de courte durée. Autrement dit, à la deuxième, on passe automatiquement au bail standard de neuf ans. Le but est évidemment de soutenir la stabilisation du locataire dans le logement. Le décret wallon donne un coup de canif à cette norme en permettant qu'un bail de courte durée puisse être prorogé deux fois (la durée totale ne peut cependant excéder trois ans). La Région bruxelloise va plus loin et autorise un nombre indéfini de prorogations (avec la même réserve). Enfin le locataire peut mettre fin anticipativement au contrat, mais le bailleur aussi, pour occupation personnelle.
De nouveaux régimes de bail
Le décret wallon introduit, tout comme l'Ordonnance bruxelloise, trois nouveaux régimes de bail. Il s'agit de reconnaître et d'encadrer juridiquement des situations devenues pratiques courantes mais sortant du cadre contractuel plus classique. Ainsi, le bail étudiant est prévu pour une durée de douze mois avec la possibilité pour les étudiants d'y mettre fin à tout moment moyennant un préavis de deux mois. Au contraire de Bruxelles, la Wallonie exige une indemnité, équivalente à... pas moins de trois mois de loyer. Elle assouplit aussi le régime de sous-location pour tenir compte des Erasmus.
Le bail glissant est une intéressante pratique émancipatrice, initiée par Habitat-Service, une association liégeoise créée en 1994 par l'asbl Sans-logis, à l'intention des personnes quittant leur centre d'accueil. Pour les aider à devenir progressivement autonomes dans un nouveau logement, l'asbl, avec l'accord du bailleur, prend en charge le bail pour un an, le sous-loue à la personne qu'elle accompagne et, lorsque celle-ci se sent prête, fait « glisser » le bail à son nom. Le bail glissant a bien failli ne pas entrer dans le décret, alors qu'il est mentionné depuis 2017 dans le Code wallon du logement et de l'habitat durable. Un rattrapage de dernière minute a eu lieu, grâce à un amendement, en copiant-collant le texte de l'ordonnance bruxelloise.
Le troisième nouveau régime, et peut-être le plus attendu, est le bail de colocation. Il vient à la rencontre d'une pratique qui connaît un développement exponentiel, davantage encore en Région bruxelloise. La création d'un bail spécifique permet avant tout de rassurer le bailleur en consacrant le principe de solidarité entre les locataires à son égard : tous deviennent signataires du bail. Ce qui signifie que le bailleur peut s'adresser indifféremment à l'un ou l'autre pour exiger son dû. Ensuite, le législateur, tant wallon que bruxellois, a souhaité faciliter la mobilité résidentielle des locataires. En pratique, le départ d'un colocataire est souvent problématique pour les autres, qui devront se répartir sa part de loyer. Pour y remédier, le décret wallon prévoit que le preneur sur le départ pourra proposer un remplaçant qui ne peut être refusé que « pour de justes motifs ». À défaut, il pourra partir quand même s'il verse une indemnité équivalant à trois fois sa part de loyer 9. « On rachète sa liberté en quelque sorte », observe Nicolas Bernard... si on en a les moyens.


Un pacte de colocation à double tranchant


Au bail de colocation est associée l'obligation de signer un pacte de colocation. Ce document doit préciser les modalités de vie commune, à commencer par la répartition du loyer et des charges. C'est cet instrument juridique en particulier qui était attendu comme un outil permettant de faire la distinction entre un mode de vie de « ménage » ou de simples colocataires afin d'éviter à ces derniers, le cas échéant, le statut de cohabitant. La réalité est malheureusement plus complexe. Certes la loi opère une distinction en établissant qu'il y a cohabitation entre deux personnes si elles vivent sous le même toit ET si elles règlent en commun les questions ménagères. Mais la définition reste assez vague et n'est pas uniforme pour tous les revenus de la sécurité sociale.
La jurisprudence a cependant donné du corps au prescrit légal 10 en précisant notamment que le partage des espaces doit être porteur de sens pour être considéré comme preuve d'une vie commune. Ainsi le partage d'une chambre à coucher l'est-il davantage que celui d'une toilette. De même, le partage des frais : se répartir le loyer est moins significatif que contribuer en commun à la nourriture et l'habillement. Le partage des ressources l'est tout autant sinon plus.
On l'aura compris, pour déterminer s'il y a une véritable communauté de vie donnant lieu à un ménage, la justice regarde au cas par cas et en détail ce qui est partagé ou non. Par conséquent, la rédaction d'un pacte de colocation, si elle peut aider à faire la distinction nécessaire, doit être conçue très finement et intelligemment pour ne pas se révéler un piège. L'instrument juridique est alors moins une aide qu'une complication pour un grand nombre de personnes peu au fait de ses subtilités.
On soulignera encore le curieux manque d'articulation entre le bail étudiant et le bail de colocation. Dans la pratique (qui ne date pas d'hier), nombre d'étudiants sont pourtant colocataires. Ce manque d'articulation risque de poser problème dans la mesure où le bailleur sera tenté de prendre plutôt des colocataires sortis des études, puisque le bail étudiant est limité à une année.

Déceptions de taille


L'une des grandes déceptions de ce décret est le report sine die de la constitution d'un fonds régional des garanties locatives en lieu et place du dispositif actuel, instauré en 2007. Selon celui-ci, la garantie locative doit être versée sur un compte bancaire bloqué au nom du preneur. Soit en une fois, auquel cas elle ne peut excéder deux mois de loyer ; soit en la constituant progressivement via son organisme bancaire (sans taux débiteur) ou en demandant une avance (ou une caution) au CPAS. La garantie peut alors se monter à trois mois de loyer. Ce dispositif à trois voies est discriminatoire, stigmatisant et de plus peu efficace, les banques refusant de jouer le jeu ou exigeant des frais de dossier prohibitifs.
Les associations revendiquent la création d'un fonds public afin de mutualiser les garanties locatives. Ce fonds doit être obligatoire (pour toute garantie locative) ; universel (quels que soient le bail et le locataire) ; et permettre la portabilité (la garantie « suit » le locataire d'un bail à l'autre). La proposition ne rencontrait pas d'opposition véritable mais elle s'est heurtée tout d'abord à la difficulté de trouver un opérateur intéressé. Ensuite, une étude réalisée par le CEHD (le Centre d'étude en habitat durable) a révélé un taux de sinistralité (les dégâts locatifs qui impliquent d'activer la garantie) bien plus important qu'on ne le soupçonnait 11 : il concerne 40 % des baux, indépendamment du revenu du locataire. La ministre a décidé de reporter le projet et de confier une nouvelle instruction du dossier à une mission parlementaire afin de rechercher une alternative. Pour sa part, la Région bruxelloise a opté pour la mise en œuvre du Fonds Brugal, géré par le Fonds du logement. Mais il n'est ni universel ni obligatoire et s'adresse spécifiquement à un public à revenus modestes et précaires.
Autre déception, le décret ne prévoit aucune régulation des loyers. Les associations plaident pour un système articulant une grille de loyers fondée sur les caractéristiques des logements et des commissions paritaires locatives permettant de rendre avis sur cette base lorsqu'un loyer paraît excessif. Cette fois, l'obstacle est d'abord politique. Réguler les loyers, même au départ d'une base objectivée, inspire les pires craintes en Belgique, alors que nombre de leurs voisins n'ont pas hésité à le faire. Le Syndicat national des propriétaires rappelle à chaque proposition qu'il est par principe opposé à toute régulation des loyers.
L'accord de majorité de 2015 a cependant prévu d'instaurer une grille des loyers à titre purement indicatif. Un premier outil a donc été élaboré par le CEHD et a donné lieu à une évaluation. Le fait est que la grille est largement perfectible. En premier lieu, il s'agit de compléter les connaissances dont on dispose sur les marchés locatifs : faute de moyens suffisants, seuls deux arrondissements ont fait l'objet d'une enquête. Mais ces moyens, la ministre De Bue les a accordés dans la foulée du décret, et c'est une bonne nouvelle. En revanche, pas d'instance paritaire. Le SNP n'en veut pas et fait observer que pour les rendre opérationnelles, il faut du temps de travail et donc des moyens. C'est vrai. Mais ces moyens de procéder à l'arbitrage de conflits via un organe paritaire, on les a accordés dans le domaine de l'emploi, avec les cours du travail, et cela fonctionne.

Un décret vraiment équilibré ?
Le décret étant adopté, il reste au gouvernement à établir via des arrêts d'application, des modèles types (indicatifs) de bail, d'état des lieux et de pacte de colocation, comme il s'y est engagé. Le texte sera par la suite codifié et donc intégré au Code wallon du logement et de l'habitat durable.
Sans jeter le bébé avec l'eau du bain ni sous-estimer l'importance du chantier qu'a représenté l'élaboration du décret, on sent bien que le gouvernement n'a souhaité prendre aucun risque. Pour ce faire, il s'est gardé de défendre une volonté propre, a rejeté ce qui déplaisait vraiment au SNP et mis le couvercle sur ce qui nécessitait encore du temps d'instruction. Certes un relatif équilibre est maintenu, mais la protection des locataires subit tout de même quelques coups de boutoir qui ne sont pas compensés par l'une ou l'autre forte mesure en leur faveur. Une série de dispositifs boiteux demeurent non résolus (contrôle du lissage du bail ; sanction pour non-affichage...). Le cas du pacte de colocation est plus complexe : représentants des bailleurs et des locataires s'accordent assez bien pour témoigner d'une certaine perplexité : n'a-t-on pas, au départ d'une intention louable, introduit une certaine rigidité sans pouvoir garantir qu'il en résultera des bienfaits pour les parties au contrat ?

Une quinzaine d'associations ont introduit un recours devant la Cour constitutionnelle contre les dispositions jugées discriminatoires.


Le secteur associatif est pour sa part décidé à ne laisser aucune voie d'avancement potentiel en rade : le suivi actif de la mission parlementaire sur les garanties locatives ; les résultats de l'enquête loyers du CEHD seront sans aucun doute deux leviers d'action dont il s'emparera pour relancer des propositions. Dans l'immédiat, une quinzaine d'associations (dont le MOC) ont introduit un recours devant la Cour constitutionnelle contre les dispositions jugées discriminatoires et disproportionnées, telle l'exigence de preuve de paiement des trois derniers mois de loyers. #


 

1. Une première version de cette analyse est parue sur le site de la FTU: http://ftu.be/index.php/publications/evaluation-des-politiques-publiques/319-regionalisation-du-bail-d-habitation
2. 27 juillet 2017, ordonnance visant la régionalisation du bail d'habitation : https://logement.brussels/qui-fait-quoi/que-fait-la-region/bruxelles-logement/service-public-regional-de-bruxelles-direction-de-linspection-du-logement-1/formulaires-et-textes-de-loi
3. http://www.wallonie.be/fr/actualites/reforme-du-bail-dhabitation-changements-au-1er-septembre-2018
4. Le décret wallon n'abroge pas les dispositions résiduelles du Code civil qui regardent les baux commerciaux et à ferme.
5. R. THYS, « La future réforme du bail en Wallonie revue et décryptée : le point de vue des locataires et des propriétaires », Les Échos du Logement, SPW/Editions, n°122, février 2018. Lire aussi dans le même numéro : N. BERNARD, « Régionalisation du bail en Wallonie et à Bruxelles : philosophie et modifications principales ».
6. Selon les chiffres établis par la Direction générale statistiques, 36 % des locataires étaient exposés à la pauvreté monétaire en 2016, contre 26 % en 2004.
7. Trois acteurs sociaux du logement en Wallonie ont organisé le 19 juin dernier cette formation en partenariat : le RWDH (Rassemblement wallon pour le Droit à l'habitat) ; le RAPEL (fédération des associations de promotion du logement) et l'UWAIS (Association wallonne des Agences immobilières sociales).
8. Contrairement à ce que l'on entend encore dire parfois, le bail « trois, six ou neuf ans » n'existe plus.
9. À Bruxelles, pas d'indemnités mais le locataire peut partir s'il reste lié par la solidarité avec ses colocataires durant encore six mois.
10. En particulier deux arrêts de la Cour de Cassation, les 9 octobre 2017 et 20 janvier 2018.
11. R. LEBRUN, Une appréhension de la sinistralité dans le cadre de l'activation d'un régime de garantie locative, CEHD, Charleroi, 78 pages. www.cehd.be/media/1109/lebrun_2017_gl_rapport_final.pdf


(*) Coordinatrice de la commission logement du MOC

 ©Stéphane Demolombre

 

 

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