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Bank copyright zug55En 2008, pour sauver l’économie menacée d’effondrement, l’État belge a renfloué des banques privées parce que celles-ci avaient pris des risques excessifs sur les marchés et mis en danger l’épargne des citoyens. Le 20 décembre dernier, le gouvernement belge a adopté une réforme bancaire censée enfin protéger les contribuables et les épargnants contre les dangers de la spéculation financière. Mais cette réforme s’avère trop modeste pour empêcher de nouvelles crises de toucher l’économie belge. Analyse.

Après l’éclatement de la crise financière mondiale en 2008, et le sauvetage des banques par l’État belge pour un montant de plus de 30 milliards d’euros, de nombreux responsables politiques ont annoncé une reprise en main de la finance folle ainsi qu’une re-régulation des banques, entre autres urgences. Six ans plus tard, il serait caricatural de dire que rien n’a été fait, mais assurément, toutes les mesures nécessaires pour nous protéger contre la prochaine crise mondiale n’ont pas été prises. Or, les sources d’inquiétude sur les marchés mondiaux restent nombreuses : explosion de la dette (publique et privée) américaine ou de la bulle immobilière chinoise, etc. Il y a donc tout lieu de penser que de nouvelles crises nous menacent et de craindre que « la situation soit pire que ce que nous avons connu en 2008 » 1.

Une solution qui a fait ses preuves

On pourrait se résigner à penser que la finance mondialisée est indomptable et qu’aucune solution n’existe. Pourtant, l’histoire démontre qu’il n’en est rien. C’est, en effet, dans un climat semblable (crise de 1929), que Franklin D. Roosevelt devient président des États-Unis. Dès son arrivée au pouvoir, il explique, à la télévision, les causes profondes de la crise à ses concitoyens et la réforme bancaire qu’il entend lancer immédiatement pour y mettre fin. Grâce aux mesures prises, la confiance est rétablie dans les jours qui suivent et les citoyens retournent confier leur argent aux banques, convaincus que la nouvelle législation (appelée « Glass-Steagall Act ») les protégera des comportements irresponsables et cupides de certains traders. Et c’est exactement ce qui s’est passé : le système bancaire américain n’a pas connu de crise majeure entre 1933 et 1999, date de l’abrogation de la loi.
La mesure-clé, c’est la séparation nette entre banques de dépôt et banques d’affaires. En bref, cela consiste à établir une barrière étanche entre, d’une part, les banques de dépôt « classiques », qui collectent l’épargne des citoyens et octroient des crédits et, d’autre part, les banques d’affaires qui jouent en bourse, visent de hauts rendements et prennent des risques importants et inconsidérés.
Ces lois de séparation ont fonctionné jusque dans les années 1990, lorsque les lobbies bancaires ont obtenu leur abolition, notamment aux États-Unis et en Europe. Rappelons d’ailleurs qu’en Belgique, un Arrêté du 22 août 1934 séparait les banques de dépôt et les sociétés de portefeuille (holding), jusqu’à son abolition en 1993. Cas unique en Europe : les banques belges avaient l’interdiction absolue de détenir des actions de sociétés industrielles. Les banques qui exerçaient l’activité de banque de dépôt pouvaient faire les opérations financières courantes, en s’abstenant rigoureusement de toute participation dans des entreprises financières, industrielles, agricoles ou commerciales. L’économie s’en portait bien... avant que les lobbies bancaires ne parviennent à obtenir l’abolition de ces législations.
Là où elles sont restées en vigueur, comme au Canada, elles ont contribué à une bien meilleure résistance à la crise de 2008. Chez nous, par contre, de nombreuses banques ont été mises en danger de faillite à cause de leurs actifs financiers complexes contaminés par la crise bancaire mondiale. L’État belge a alors dû intervenir pour sauver certaines banques (dont Fortis et Dexia) à coups de milliards d’euros. Pourtant, si ces activités avaient été confinées dans des banques d’affaires, strictement séparées des banques de dépôt, l’État aurait pu laisser ces banques tomber en faillite sans devoir les sauver avec de l’argent public et sans mettre en danger l’épargne des citoyens, les systèmes de paiement ainsi que les crédits à l’économie réelle.
Cela dit, la scission des banques n’est pas la panacée 2, mais elle constitue à tout le moins une mesure à même de mieux nous protéger contre de futures crises.

Des banques en résistance

Bien entendu, les représentants du secteur financier s’opposent ardemment à tout projet de scission des banques et, pour justifier leur position, ils véhiculent des arguments erronés.
Le plus courant, et le plus effrayant, est que la séparation entraînera une contraction des crédits que les banques accordent aux entreprises et aux particuliers notamment. Les banques brandissaient la même menace en 1933, et pourtant, le drame annoncé n’a jamais eu lieu. On pourrait même défendre qu’il y aura davantage d’argent à prêter en cas de séparation puisque l’énorme réserve d’épargne des ménages belges (plus de 245 milliards d’Euros...) ne pourra être utilisée que pour prêter, et plus à des fins spéculatives. À l’inverse, le système actuel pousse les banques à privilégier les activités spéculatives au détriment de l’investissement dans l’économie réelle, moins rentable. Ainsi, les prêts à l’économie réelle, donc à des institutions non financières et aux ménages, ne constituent que 28 % des bilans des institutions financières européennes 3.
Un autre argument est souvent invoqué : « Cela ne sera pas rentable ». Or, les revenus des banques de dépôt sont par nature relativement stables : les banques établissent des relations clientèles continues qui permettent un chiffre d’affaires régulier. Plusieurs banquiers le disent : « Clairement, les activités de banque d’investissement ne sont pas nécessaires au management réussi d’une banque ni même d’une grande banque » 4. Plus encore, beaucoup reconnaissent que les différents types d’activités bancaires ne gagnent pas à être liés : « Une dynamique de marché ne se gère pas comme une clientèle. Mettre ces deux logiques ensemble implique la recherche d’un équilibre impossible à tenir » 5. Il n’en reste pas moins que les banques de dépôt sont rentables : moins rentables à court terme que les banques d’investissement, mais beaucoup plus stables et moins risquées. C’est donc aussi un choix sociétal à poser : veut-on privilégier la rentabilité maximale à court terme pour quelques-uns ou la stabilité du système économique et social tout entier ?
Ultime thèse des banquiers : le monde a changé depuis 1930. Mais cette incontestable évidence n’est jamais étayée en précisant quels changements exactement justifieraient qu’un système efficace jusqu’aux années 1990 ne le serait plus aujourd’hui. Par contre, constatons que de nombreuses personnalités qui connaissent très bien la finance soutiennent la mesure : Philippe Maystadt, ministre d’État ou Paul De Grauwe, ancien sénateur VLD et professeur à la London School of Economics, ainsi que de nombreux anciens dirigeants de grandes banques, dont Sandy Weill, fondateur et ancien PDG de Citygroup 6, etc.

Scission stricte ou fausse scission

Il existe quatre manières de séparer les activités bancaires.
La première, qui a été de mise aux États-Unis suite au Glass-Steagall Act de Roosevelt entre 1933 et 1999, consiste à séparer de manière stricte les banques de dépôt et les banques d’affaires et d’investissement (structure juridique et actionnariat complètement séparés).
La deuxième, qui sera appliquée au Royaume-Uni en 2019 suite à l’adoption de la règle Vickers, consiste à cloisonner de manière étanche les activités de dépôt et d’affaires au sein d’un même groupe bancaire. Cette architecture implique que la banque de dépôt soit légalement séparée du reste de la banque universelle et soit réglementée de manière spécifique afin d’éviter une contamination de la banque de dépôt en cas de faillite de la banque d’affaires et d’investissement.
La troisième, adoptée en 2010 aux États-Unis dans le cadre de la loi Dodd-Franck, consiste à interdire aux banques de dépôt d’opérer certaines activités risquées tandis que les investissements dans les fonds spéculatifs seront plafonnés (règle Volcker). Notons que cette règle n’est toujours pas appliquée, car les lobbies bancaires américains font pression et parviennent à postposer les arrêtés d’application.
Enfin, la quatrième et la moins ambitieuse, adoptée en France en 2013, consiste à cantonner les activités hautement spéculatives dans une filiale capitalisée à part. Cette formule est pernicieuse, car l’adoption de cette loi donne l’illusion d’une meilleure régulation, alors que dans les faits elle ne « sépare » presque rien, et donc ne « change » presque rien ! En effet, la loi prévoit de séparer les activités les plus spéculatives de la banque de dépôt, mais sans aller jusqu’à la scission promise par François Hollande durant la campagne présidentielle. En fait, cette loi oblige à isoler dans une filiale les activités « non utiles au financement de l’économie ». D’après certains représentants de banques françaises, moins de 1% des activités des banques sera concerné par cette nouvelle législation 7.
Certaines banques avancent en outre que la séparation n’est pas nécessaire puisque, depuis la crise, les banques ne spéculent presque plus. Il n’est pas aisé d’obtenir des chiffres clairs à ce sujet, mais, même si c’est la vérité (ce qui reste à prouver), qu’est-ce qui nous garantit qu’elles ne le feront pas demain ? Peut-être attendent-elles simplement que la conjoncture leur soit plus favorable ? Et, d’ailleurs, si la part actuellement allouée aux activités d’affaires est relativement limitée, c’est justement le timing parfait pour opérer la scission de ces activités sans que ce soit compliqué !

Une nouvelle législation belge

En Belgique, le Conseil des ministres restreint a adopté fin décembre 2013 un projet de loi bancaire incluant une forme de séparation des métiers bancaires. Il comporte des améliorations par rapport à la situation antérieure, mais n’instaure pas, malheureusement, de séparation stricte. En effet, une zone grise subsiste dans laquelle la banque de dépôt pourra continuer à spéculer et prendre des risques qui menaceront encore les épargnants et les citoyens.
En pratique, le texte prévoit une interdiction totale pour les banques de dépôt de conduire des activités de marché « pour compte propre », c’est-à-dire au bénéfice de la banque, mais en laissant la porte ouverte à de nombreuses exceptions. De plus, la banque pourra continuer à opérer certaines activités spéculatives jusqu’à 15 % du volume total de ses activités. Au-delà, il y aura une obligation de surcharge de fonds propres de 100 %. Autrement dit, au-delà du seuil, la banque est fortement dissuadée d’investir un seul Euro de plus dans des actifs spéculatifs, car elle devra compenser chaque Euro investi par un Euro supplémentaire de fonds propre.
Le gouvernement justifie sa décision sur base du fait que ces opérations sont utiles à l’économie réelle et peuvent être bénéfiques aux entreprises. Mais on peut leur rétorquer que ces opérations pourraient tout aussi bien être conduites dans la banque d’affaires et non dans celle de dépôt.
Par ailleurs, le contrôle du respect de cette réforme s’avérera très compliqué du fait des nombreux seuils de tolérances et exceptions prévus 8, chacun étant accompagné de définitions techniques qui rendront complexe la différenciation entre une activité autorisée et une activité interdite, raison pour laquelle une séparation stricte serait l’option la plus sûre et la plus lisible pour le citoyen. Le projet de loi tente d’apporter un élément de réponse, censé limiter le travail reposant sur les autorités de contrôle, puisque la charge de la preuve reposera sur la banque. Cela suppose malgré tout des moyens considérables pour contrôler la validité de ces preuves et il faudra être attentif à ce que les dispositions d’application rendent ce contrôle effectif, actif et efficace.
Ce projet de loi devrait être voté au parlement en février ou mars. On peut lui reconnaître certaines avancées (dont la limite à 15 % qui concerne toutes les activités de marché sans exception) qui permettent de limiter l’exposition de l’épargne et des services collectifs aux risques de marché. Mais cette loi belge ne nous semble pas à même de garantir une protection totale en cas de nouvelle crise mondiale, malheureusement toujours possible. Il faudrait donc enfin prendre la mesure la plus sûre: une séparation stricte et étanche entre banques de dépôt et banques d’affaires 9.

Une vraie séparation européenne ?

Au niveau européen, un projet de directive est attendu depuis longtemps. Il devrait être proposé par la Commission européenne d’ici peu. Les sources divergent sur son contenu, mais il semble qu’il se limitera à une trentaine de banques dites « systémiques » en leur appliquant une règle à peine plus ambitieuse que la loi française, c’est-à-dire une interdiction de la spéculation pour compte propre accompagné d’une liste d’exceptions un peu plus courte. Cette directive, une fois publiée, devra être discutée entre les gouvernements européens, d’une part et entre les parlementaires européens, d’autre part. On ne peut que demander à nos représentants politiques de défendre dans ce contexte la nécessité d’une séparation stricte des métiers bancaires à l’échelle européenne, allant plus loin que la réforme adoptée en Belgique, puisque l’argument de la concurrence internationale avancée récemment par le ministre des Finances, Koen Geens (CD&V), serait de moins en moins recevable. #


1. Olivier Blanchard, chef économiste au Fonds monétaire international (FMI).
2. Ainsi, le collectif Roosevelt.BE (www.rooselveltbe.org) défend 15 propositions concrètes et urgentes et la séparation des banques n’est qu’une d’entre elles.
3. En Belgique, ce chiffre était, en 2011, de 34 % pour BNP Paribas Fortis, 39,2 % pour Belfius, 58,5 % pour ING et de 17,4 % pour la Deutsche Bank.
4. La citation provient de Scotte A. Shay, fondateur et président de Signature Bank à New York.
5. La citation provient de Jérôme Cazes, directeur général de Coface Belgium (banque d’investissement).
6. Même le (très libéral) journal Financial Times soutenait la nécessité d’une telle mesure dans un édito du 3 juillet 2012.
7. C’est notamment le constat posé par Frédéric Oudéa, PDG de la
Société Générale.
8. Il est en effet plus facile d’appliquer et de contrôler la loi belge de 1935 qui stipulait très simplement que « les banques de dépôt ne peuvent détenir aucune action ou obligation » ou le Glass-Steagall Act. Dans ce qui est proposé ici, la donne est bien plus complexe, car il faudra examiner chaque produit financier au bilan au cas par cas et déterminer s’il a été acheté pour compte propre ou pour compte de tiers, pour tenue de marché ou pour rechercher une plus-value, etc.
9. Pour s’en rapprocher au maximum à court terme, une première piste pourrait être de diminuer le seuil de 15 % le plus bas possible.


Crédit photographie : zug55


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