DSC 0037Le transfert du « bonus logement » aux Régions est l’occasion de réévaluer la pertinence de cette mesure mise en place au niveau fédéral en 2004. Pour l’année 2015, on estime à 750 millions d’euros le coût de cette mesure pour la Région wallonne, sur une facture totale de 2,6 milliards pour l’ensemble du pays. Dans un contexte de fortes contraintes budgétaires, une réforme s’impose donc, qui cible davantage le dispositif afin de le rendre à la fois plus efficace et plus équitable. Explications.


Le « bonus logement » ou « déduction pour habitation propre et unique » (DPHU) 1 est une mesure fiscale de soutien à l’accès à la propriété. Son objectif est d’encourager l’achat d’un logement familial. Concrètement, le dispositif permet de déduire partiellement de sa déclaration d’impôt les remboursements (capital, intérêts et prime de l’assurance solde restant dû) effectués dans le cadre d’un emprunt hypothécaire de 10 ans minimum contracté en vue d’acquérir ou de conserver son habitation 2

En 2015, l’ensemble des dépenses fiscales (c’est-à-dire des déductions fiscales) liées au logement devrait coûter quelque 750 millions à la Région wallonne et 2,612 milliards d’euros à l’ensemble du pays.
Ce coût important invite tout naturellement les Régions auxquelles la mesure a été transférée à réévaluer l’efficacité et l’équité de ce dispositif. Notre conviction est que cette évaluation doit prendre suffisamment de hauteur et redéfinir les objectifs à long terme d’une politique du logement « intégrée », repensée pour articuler au mieux les nouveaux moyens transférés du fédéral. Le transfert des compétences est ainsi l’occasion rêvée pour réfléchir à un usage cohérent, juste et efficace des leviers dont dispose désormais le gouvernement wallon pour faire face à des enjeux sociétaux majeurs tels que le boom démographique annoncé à l’horizon 2030 3 ou le vieillissement de la population wallonne.

Vers une politique du logement « intégrée » ?

Durablement marquée par les politiques antérieures, la situation du logement en Wallonie se caractérise par un parc de logements insuffisant pour répondre aux nouveaux besoins, ainsi que par une piètre qualité des bâtiments sur le plan de la performance énergétique. Il convient donc d’encourager les constructions neuves et la rénovation du bâti actuel. Par ailleurs, le marché privé locatif est étriqué et non régulé, tandis que le parc de logements publics sociaux est insuffisant pour répondre à la demande des revenus les plus précaires. Encadrer les loyers devrait être une priorité afin de rendre davantage de logements accessibles aux revenus moyens, modestes et précaires. Le transfert de la loi sur les baux offre une belle opportunité pour cette nécessaire régulation du marché locatif privé 4. Enfin, le vieillissement de la population engendre de nouveaux besoins, dont celui de logements adaptés au maintien à domicile de personnes âgées. De nouvelles formes d’habitats ont vu le jour pour répondre à ces nouveaux défis : habitats groupés, maisons « kangourou » intergénérationnelles, résidences-services, Community Land Trust, etc. Ces initiatives méritent d’être encouragées.
Idéalement, la réforme du bonus logement ne constitue donc que le premier maillon d’une réforme plus profonde de l’ensemble de la politique du logement qui articulerait entre eux les cinq leviers que sont : le soutien à l’accès à la propriété (notamment via une réforme du bonus logement), la régulation du marché locatif, la création de logements publics sociaux, le soutien à la construction de logements neufs (qu’ils soient privés, mixtes ou publics), et le soutien aux nouvelles formes d’habitats.
Évaluer les avantages respectifs de chacun de ces leviers dépasse le cadre de cet article. Mais il importait de les énumérer, car ils tissent la toile de fond sur laquelle doit s’élaborer la nécessaire réforme du bonus logement. On le voit : outre l’impact budgétaire, les enjeux d’une telle réforme sont nombreux. Il s’agit tout à la fois d’anticiper la pénurie de logements en Wallonie (qu’ils soient privés, publics ou mixtes), d’augmenter la qualité du parc existant, tout en préservant les enjeux de justice sociale liés à l’accès à la propriété.

L’accès à la propriété, un enjeu social

Selon une conviction bien ancrée dans l’esprit des citoyens belges, la Belgique est la championne du monde des propriétaires. Le fait est bien connu : le Belge a une « brique dans le ventre ». Durant des décennies, de nombreuses politiques de soutien à l’accès à la propriété ont encouragé cette propension à posséder son propre logement. Instauré en 2004, le bonus logement s’inscrit totalement dans cet esprit et fait suite à un continuum de mesures 5 qui ont incité près de 72 % de nos concitoyens à devenir propriétaires.
On doit toutefois constater une forte érosion de ce pourcentage sur les 15 dernières années. Avec une perte de plus 10 points de pourcentage, notre pays n’était plus, en 2011, dans le peloton de tête des pays européens et était devancé par la Roumanie (96 % de propriétaires), la Slovaquie (90 %), la Hongrie (89 %) ou encore la Bulgarie (87 %).
Si cette conviction trompeuse demeure tenace, c’est sans doute parce que l’on compare souvent la Belgique à ses voisins immédiats, lesquels se situent nettement en dessous de la moyenne européenne. Avec seulement 53 % de propriétaires, l’Allemagne fait ainsi figure d’exception dans le paysage européen. De même, la France (63 %) et les Pays-Bas (67 %) comptent moins de propriétaires que la moyenne européenne. Soulignons toutefois que la situation du logement dans ces pays diffère sensiblement des caractéristiques du parc de logements en Wallonie et en Belgique. Ainsi, les Pays-Bas possèdent un large parc de logements publics sociaux, tandis que l’Allemagne a fait depuis longtemps le choix d’un large marché locatif régulé. Ces différences sont bien sûr à prendre en compte dans tout changement majeur de politique du logement en Wallonie. Même les opposants les plus farouches au bonus logement en ont conscience. En l’absence d’alternatives raisonnables à l’acquisition de son propre logement, ils insistent sur le caractère nécessairement progressif de la suppression de cette mesure fiscale 6.
Cette prudence est d’autant plus justifiée que la politique d’accès à la propriété constitue un véritable enjeu de justice sociale. De ce point de vue, l’érosion du taux de propriétaires sur les quinze dernières années pourrait s’avérer dommageable du point de vue social. Ainsi, selon une étude européenne 7, le fait qu’une majorité de pensionnés soient propriétaires (80 % des plus de 65 ans) amortit quelque peu la progression du taux de pauvreté des aînés en Belgique. Rappelons que, selon la même étude, les pensionnés belges sont en effet parmi les plus pauvres de l’Union européenne. Le fait d’être propriétaire permet à une grande majorité d’aînés de ne pas devoir payer de loyer (leur emprunt est souvent remboursé) ou bien de disposer d’un revenu locatif pour financer leur hébergement en maison de repos. L’accès à la propriété, soulignent les analystes européens, sert donc d’amortisseur social dans une situation de fragilisation grandissante des aînés. C’est pourquoi il importe de la rendre accessible à davantage de citoyens.

Pourquoi il faut soutenir la construction neuve

La pénurie de logements constitue une autre bonne raison de soutenir l’accès à la propriété, en particulier des constructions neuves. Pour rappel, on estime à quelque 20.000 à 24.000 par an le déficit en logements nécessaires pour faire face au boom démographique wallon en 2030. Il est surprenant que cet élément – pourtant essentiel – ne soit pas davantage intégré au débat sur l’avenir du bonus logement. Encourager la construction neuve en Wallonie s’avère indispensable pour faire face aux besoins créés par le boom démographique à l’horizon 2030. Or généralement, les analystes ne font pas la distinction entre le marché primaire de la construction neuve et le marché secondaire des logements existants. Plus problématique encore : le lien entre ces deux marchés est souvent négligé dans les arguments avancés par les uns et les autres.
L’explosion du prix des terrains à bâtir et la forte augmentation des coûts de la construction invitent, au contraire, à attacher une importance particulière aux ménages qui désirent construire leur propre logement, et ne le peuvent plus en raison de l’envolée des prix et des restrictions d’accès aux crédits bancaires 8. Si, à lui seul, le bonus logement ne constitue pas la raison décisive qui pousse un ménage à emprunter pour construire, il constitue un coup de pouce réel qui permet d’ouvrir ce choix à un éventail plus large de citoyens dont les revenus sont moyens ou modestes. C’est ce qu’illustre le graphique 1 9.
Supposons le cas de figure de couples sans enfant avec deux revenus et 50.000 euros d’apport personnel. Le graphique reprend en abscisse les montants d’investissements qui leur sont actuellement accessibles et l’ordonnée le nombre de ménages qui ont accès à ces montants. La courbe rouge décrit la situation sans bonus logement. La courbe bleue décrit quant à elle la situation avec un bonus logement réduisant de 20.000 euros le coût global de la construction (ou de l’acquisition). Ainsi, fait remarquable, l’habitation standard de 220.000 euros devient accessible à 70 % des ménages avec bonus logement, contre 40 % en l’absence d’aide fiscale 10. En évinçant les candidats bâtisseurs aux revenus moyens et modestes, la suppression du bonus logement sur les constructions neuves pourrait donc sans surprise avoir un impact négatif sur le nombre de logements construits et exercer – le fait est suffisamment paradoxal pour être relevé – une pression à la hausse sur les prix immobiliers du marché secondaire.

Impact contrasté sur les prix

Selon une opinion très répandue – y compris parmi les économistes –, le bonus logement contribuerait au contraire à augmenter les prix sur le marché immobilier. À première vue, le raisonnement se tient parfaitement d’un point de vue économique. En raison de la pénurie d’habitations existantes, et de la relative inélasticité de l’offre 11, l’accroissement du pouvoir d’achat des ménages suite à l’aide fiscale se traduit en effet en grande partie dans une hausse des prix sur le marché secondaire (qui, pour rappel, regroupe les logements existants). Toutefois – et ce point est crucial – lorsque l’on introduit dans l’analyse les liens d’inter-action qui existent entre le marché primaire (de la construction neuve, donc) et le marché secondaire, les résultats se nuancent fortement, jusqu’à s’inverser (!). Démonstration.
Revenons à notre graphique 1. Dans le cas de la suppression du bonus logement, la courbe bleue se déplacerait vers la gauche en direction de la courbe rouge, évinçant un nombre important de candidats bâtisseurs. Il y a fort à parier que les ménages évincés se tourneraient alors logiquement vers le marché acquisitif des logements existants pour espérer y trouver un logement moins cher. Or, nous l’avons vu, sur ce marché secondaire, la demande est inélastique. Sous la pression de cette nouvelle demande, le prix des maisons existantes risquerait donc d’augmenter davantage. Donc, loin de réduire la pression sur les prix immobiliers, la suppression du bonus logement pourrait avoir pour effet d’augmenter, au contraire, le prix des maisons existantes 12 !
Cibler le bonus logement sur les constructions neuves et les rénovations permettrait d’éviter cet effet indésirable et, à l’inverse, de réduire la pression sur le marché secondaire tout en accroissant l’offre de logements neufs nécessaires pour répondre aux besoins futurs. Il aurait pour autre avantage d’éviter un double effet d’éviction qui précarise davantage les ménages les moins aisés.
Nous avons vu, en effet, que certains candidats bâtisseurs aux revenus moyens ou modestes se voyaient refoulés vers le marché secondaire, engendrant une pression sur le prix des maisons existantes, en particulier sur les segments les plus demandés des habitations modestes et moyennes. Mais qu’advient-il des candidats acheteurs qui, en raison de cette augmentation, ne peuvent acquérir leur logement ? Ils se tournent, pour les plus modestes d’entre eux, vers le marché locatif. Ce qui, en l’absence d’un réel encadrement des loyers, contribue à son tour à augmenter les prix des locations. Les ménages les plus précaires se voient alors à leur tour exclus du marché locatif et refoulés – pour les plus chanceux d’entre eux – vers les logements sociaux. Nous avons donc là un double effet d’éviction, refoulant les ménages aux revenus moyens et modestes du marché primaire vers le marché secondaire, puis de celui-ci vers le marché locatif. Ce dernier concentrerait encore davantage les ménages les plus précarisés.
Bref, supprimer le bonus logement pour les constructions neuves sans aucune mesure compensatoire de soutien à l’accès à la propriété risquerait donc de produire l’effet inverse de celui recherché. Déprimant l’offre de logements nouveaux en pleine période de pénurie et contribuant par là à augmenter les prix sur les marchés secondaires, elle créerait en outre un double effet d’éviction participant de la précarisation des ménages les plus modestes renvoyés vers un marché locatif non régulé.
Cibler les constructions neuves et les rénovations aurait, par contre, pour double avantage de soulager le budget wallon 13, tout en augmentant le parc immobilier et sa qualité. Sans compter l’effet positif sur les emplois dans le secteur de la construction. Outre ce ciblage, il faudrait également rendre le dispositif plus équitable.

Vers plus d’équité

Un simple coup d’œil sur la distribution des bonus logement selon les catégories de revenus (répartis en déciles, c’est-à-dire en tranches de 10 %) permet de saisir le caractère anti-redistributif du dispositif. Ainsi, le graphique 2 montre comment les 20 % des citoyens aux revenus les plus élevés totalisent à eux seuls près de 50 % des montants de cette aide fiscale contre seulement 10 % pour les revenus les plus bas. Cela s’explique aisément. Notamment parce que, jusqu’en 2014 inclus, le montant déductible était déterminé par le niveau de revenus des contribuables. Plus les revenus déclarés étaient élevés, plus l’avantage fiscal augmentait 14. La décision d’utiliser le seul taux marginal de 40 % prise par le gouvernement wallon corrige en partie cet effet anti-redistributif du dispositif. Des mesures plus radicales s’imposent toutefois pour empêcher la concentration de la majorité des montants du bonus dans les déciles supérieurs.
La déclaration de politique générale 2014-2019 (DPR) a déjà confirmé le maintien de cet avantage fiscal pour les prêts hypothécaires déjà conclus. La réforme portera donc sur les nouveaux contrats. Afin de rendre ceux-ci plus équitables, nous proposons :
– une dégressivité selon les revenus ;
– une dégressivité dans le temps, avec une concentration des aides sur les 10 premières années ;
– d’introduire des plafonds préférentiels pour les moins de 35 ans, pour les familles nombreuses, les couples monoparentaux, les isolés 15, ainsi que les cas spécifiques des personnes devant aménager leur maison pour la rendre habitable en cas de handicap, de maintien à domicile de personnes âgées, etc.

Conclusion

La grande réforme du bonus logement annoncée pour 2016 suscite, à raison, le débat. Trois bonnes raisons le justifient.
Primo, cette réforme du bonus logement aura un impact direct sur l’orientation à long terme de la politique du logement wallonne, à la croisée de plusieurs enjeux sociétaux majeurs. Enjeux démographiques, tout d’abord, avec un boom annoncé exigeant la construction de 250.000 logements supplémentaires à l’horizon 2030 et de 500.000 à l’horizon 2040. Dès lors, la proposition de cibler le bonus logement sur les constructions neuves et les rénovations entend répondre à ces nouveaux besoins, en accroissant le parc immobilier wallon et en améliorant sa qualité. À l’autre bout de la chaîne de la vie, le vieillissement de la population 16 invite à démocratiser l’accès à la propriété. On l’a vu, celle-ci constitue un frein à l’appauvrissement des aînés et rend moins critique et aiguë la précarisation engendrée par le niveau relativement bas des pensions légales en Belgique. Dans la foulée, toute forme d’habitat née de la créativité collective, qui permet de répondre aux nouveaux besoins sociétaux (maisons kangourou, résidences-services, etc.) mérite d’être encouragée. Enjeux de justice ensuite. Car le surenchérissement des prix immobiliers et les restrictions d’accès au crédit bancaire rendent l’acquisition d’un logement de moins en moins accessible aux ménages aux revenus moyens et modestes : jeunes ménages, isolés, familles monoparentales et recomposées, etc. Une réforme du bonus logement mieux ciblée sur les ménages aux revenus moyens et modestes répond partiellement à cette exigence d’équité sociale.
Secundo, l’importance des montants en jeu (750 millions d’euros pour la seule année 2015) justifie qu’un débat soit mené en concertation avec les partenaires sociaux et l’ensemble des citoyens.
Tertio, le transfert du bonus logement complète l’arsenal des moyens dont dispose la Région wallonne dans le domaine de la fiscalité immobilière. Or en la matière, l’approche de la fiscalité se doit d’être globale. Elle doit porter de manière cohérente sur les trois autres types de taxes déjà aux mains de la Région : les droits d’enregistrement, de donation et de succession, sans oublier le précompte immobilier. Les débats sur les nouveaux équilibres à trouver promettent d’être passionnants et passionnés. Espérons que le gouvernement wallon mobilisera davantage le Conseil des Finances et de la Fiscalité wallon qu’il ne l’a fait jusqu’ici pour éclairer ces enjeux. Les difficiles arbitrages à opérer méritent en effet de faire l’objet de plus de concertations avec les partenaires sociaux, les experts issus de la société civile et, in fine, l’ensemble des citoyens. #


Muriel Ruol (conseillère au service d’études de la CSC et professeur à la FOPES (UCL)


 


1. L’habitation « propre et unique » est celle que le contribuable occupe personnellement au 31 décembre de l’année de conclusion du prêt. La mesure ne s’applique donc pas aux résidences secondaires, etc. Remarquons que, pour des raisons techniques liées à la Loi spéciale de financement, la « déduction » d’impôt fédérale devient une « réduction » d’impôt au niveau régional.
2. Le montant maximal que le contribuable peut déduire est indexé chaque année. Pour la déclaration 2014 (revenus 2013), il s’élevait à 2.260 euros majorés de 750 euros les 10 premières années. Soit, pour un emprunt de 25 ans et une déduction au taux de 40 %, 25.600 euros pour un isolé ou le double, 51.200 euros, pour un ménage à deux revenus.
3. cf. la Conférence pour le développement territorial (CPDT). Celle-ci estime de 1.000 à 2.000 par an le nombre de logements manquants par rapport à la demande actuelle. Pour faire face au boom démographique annoncé, le déficit de logements par an d’ici 2030 se chiffre entre 20.000 à 24.000. Les perspectives actuelles tablent sur un accroissement de plus de 180.000 ménages d’ici 2020, de 250.000 d’ici 2030 et de plus de 500.000 ménages d’ici 2040. cf. Yves Hanin, Florence Léonard, Coralie Meuris, « Habiter en Wallonie : évolution, tendances et prévisions à l’horizon 2040 », in Les Cahiers nouveaux, n° 84, décembre 2012, pp. 2-3.
4. La Déclaration de politique régionale (DPR) 2014-2019 esquisse un pas dans la bonne direction en proposant une grille de référence des loyers, conditionnant ainsi l’accès des propriétaires bailleurs aux primes et subventions publiques.
5. Parmi ces dispositifs, citons, pour les prêts conclus entre le 1er janvier 1993 et le 31 décembre 2004, l’épargne logement, l’épargne pension à long terme et les déductions ordinaires et complémentaires des intérêts.
6. cf. Pascal De Decker, « Le transfert du bonus logement, une opportunité afin de mener une politique du logement plus efficace », in Les Échos du logement, SPW éditeur, numéro spécial, mai 2014, p. 9.
7. Selon l’enquête EU-SILC 2007, plus de 80 % des Belges de 65 ans (et plus) sont propriétaires. C’est davantage qu’aux Pays-Bas (moins de 50 %), qu’en Allemagne (moins de 60 %), qu’en France (76 %) et que dans le reste de l’Europe (où la moyenne est de 75 %). Selon la même étude, 23 % des Belges de plus de 65 ans vivent sous le seuil de pauvreté, alors que la moyenne européenne s’établit à 19 %.
8. Ces difficultés se traduisent par une stagnation du nombre de prêts hypothécaires en Wallonie depuis plusieurs années. À noter que l’annonce de la suppression prochaine du bonus logement en Flandre a engendré un boom temporaire des crédits hypothécaires. (Voir l’étude du Conseil central de l’économie, doc 2014-1772).
9. Nous empruntons ce graphique à une analyse du think tank Itinera Institute. L’étude suppose que la durée de l’emprunt est de 25 ans, le taux de 4,5 % et que les ménages consacrent un tiers de leurs revenus au remboursement de leur emprunt hypothécaire. Voir : Itinera Institute analyse, Des idées et des actions, 2012/03, p.13.
10. Le modèle théorique corrobore ainsi l’impression de terrain : pour de plus en plus de ménages, aux revenus moyens ou modestes, la construction est devenue un rêve inaccessible. L’ajout du prix d’achat du terrain au prix de la construction rend souvent celui-ci définitivement illusoire.
11. L’inélasticité de l’offre signifie que celle-ci ne peut pas répondre en quantité à la demande accrue de maisons, l’ajustement se fait donc principalement via le prix.
12. Nous nous intéressons ici à l’effet net de la suppression du bonus logement sur les seules constructions neuves. La suppression du bonus logement sur l’ensemble des habitations – neuves ou existantes – aurait sans doute pour effet global de réduire la pression sur les prix.
13. Il est bien entendu que cette mesure en faveur des constructions neuves et des rénovations devra être compensée et complétée par d’autres incitants fiscaux favorisant cette fois l’accès aux maisons existantes, en particulier pour les revenus moyens et modestes. La réforme de la fiscalité immobilière doit se concevoir comme un tout, dont la réforme du bonus logement ne constitue que le premier maillon. Une baisse des droits d’enregistrement, éventuellement modulée d’après les revenus des acquéreurs se justifierait d’autant plus que les recettes d’enregistrement n’en diminueraient pas nécessairement pour autant en raison de la hausse des prix immobiliers.
14. Avant 2014, c’était le barème d’imposition (de 25 à 50 %) appliqué au contribuable qui définissait le montant final du bonus logement. Le dispositif fédéral a été modifié juste avant le transfert aux Régions, fixant la déduction à 45 % du montant maximal à déduire. Après la Flandre, la Wallonie a annoncé que la réduction serait fixée à 40 % du montant maximal pour tous les contribuables.
15. Selon l’étude de la Conférence pour le développement territorial (CPDT), en 2040, les couples monoparentaux (c’est-à-dire les couples séparés devant disposer d’un logement suffisamment grand pour accueillir chez eux leur(s) enfant(s) en garde alternée par exemple) et les isolés augmenteront de 80 % par rapport à l’année 2010. Les familles avec enfant(s) diminueront de 40 % et les couples sans enfant augmenteront de 30 % , art.cit., p.3.
16. En Wallonie, nous serons 50 % de seniors en plus en 2040. Voir : CPDT, art. cit., p. 3.

Le Gavroche

« Après moi les mouches... »

« Où placer Michel, Reynders, Chastel ? Le casse-tête du casting libéral pour les… Lire la suite
Mai 2019

Tous les numéros

Septembre 2019