L’accès à l’eau potable est une préoccupation majeure du 21e siècle. Peu à peu, l’eau sera d’autant plus précieuse qu’elle sera rare. À ce jour, entre 800 millions et un milliard de personnes ne bénéficient d’aucune source d’eau potable et le reste de l’humanité est desservi par un service de qualité très inégal selon les régions. Rien d’étonnant que l’« or bleu » attise l’appétit des marchés. Face à ces enjeux, la Fédération syndicale européenne des Services publics (FSESP) a décidé de lancer une pétition européenne pour faire reconnaître le droit à l’eau comme étant un droit humain.

 

L’UNESCO estime qu’à peu près 2,6 milliards de personnes n’ont pas accès à un assainissement de qualité. En clair, elles font toujours leurs besoins à l’air libre (écoulement en surface des eaux usées et retour dans les rivières, fleuves, etc.). Cet élément est fondamental tant les maladies hydriques (choléra, diarrhées, légionellose…) sont la première cause de mortalité dans le monde. Évidemment, la rareté de l’eau est toute relative : à l’échelle de l’Europe ou de la Belgique, il n’y a pas péril en la demeure, car les réserves d’eau souterraines sont suffisantes. Mais l’eau se trouvant dans le sous-sol européen peut-elle être considérée comme étant la propriété privée des Européens ?
Au vu des enjeux que représente l’accès à l’eau – on ne peut vivre sans eau – peut-on considérer l’eau comme un bien, une valeur marchande ? Historiquement, puis légalement, dans notre pays comme dans d’autres, l’eau a toujours été considérée comme un bien public, comme appartenant à tous. La notion de bien public, dans le Code civil, renvoie à ce qui ne peut faire l’objet d’une propriété privée et qui est du ressort de l’État. On a donc une définition par opposition. De plus, la notion de bien public appelle généralement deux autres notions qui sont l’intérêt général ou l’utilité publique. Un bien public est un bien dont la production serait généralement utile à tous et dont la jouissance ne devrait pas être réservée préférentiellement à certains membres de la collectivité. La théorie juridique fonde l’État comme étant l’acteur légitime indispensable pour sauvegarder cet intérêt général, ce bien public. D’où la création par l’autorité publique (communes, provinces) des services publics administrant les domaines de compétences d’un État. Dès lors, comme l’eau est indispensable à la vie et qu’elle doit donc se gérer dans l’intérêt de la collectivité, les communautés, de tout temps, ont eu conscience de la nécessité d’une gestion publique de l’eau. De plus, en ce qui concerne l’eau, il est impossible de fixer des clôtures afin de délimiter ce qui appartiendrait à l’un et ce qui appartiendrait à l’autre. Tout comme le battement d’aile du papillon en Chine peut provoquer un ouragan à New York, l’utilisation de pesticide dans un champ peut affecter une nappe phréatique dont l’étendue dépasse largement les limites de ce champ. Pour les eaux de surface, c’est le même principe : nos déjections, nos médicaments, nos déchets se retrouvent rejetés dans les cours d’eau comme les bateaux polluent les fleuves, les mers et les océans. Il importe donc de préserver cette ressource dans notre intérêt, mais également dans l’intérêt de l’ensemble de la vie sur terre. Dans cette optique, il convient d’établir des règles garantissant une gestion durable de la ressource et de confier cette gestion à un service dont la vocation est de servir la collectivité : le service public.
Pour toutes ces raisons, il est nécessaire d’œuvrer afin que l’accès à l’eau et l’accès à une eau de qualité soient considérés comme un droit humain élémentaire. Aujourd’hui, plus d’un tiers de la population mondiale ne bénéficie pas de ce droit. En Belgique, il existe encore des zones où il n’y a pas de raccordement à l’eau courante. Il reste donc beaucoup à faire.

Les communes au coeur de l’approvisionnement

L’origine de la distribution publique d’eau remonte au 19e siècle. Cela ne signifie pas qu’il n’y avait pas de besoin avant cela, simplement notre rapport à l’eau n’était pas le même. Dans un des articles du code Napoléon (1807) qui traitent de la propriété, il est stipulé notamment que tout élément du territoire qui n’est pas susceptible d’une propriété privée est du domaine public. À cette époque, notre connaissance de l’eau, de son cycle, n’est pas la même qu’aujourd’hui. Le Code civil prévoit entre autres que les rivières sont à charge de l’État. Donc, l’eau se trouvant sur le territoire d’une commune est de la compétence de celle-ci. Par ailleurs, la Constitution belge charge entre autres les communes de régler « tout ce qui est d’intérêt communal ». Comme cette notion d’« intérêt » n’est pas définie, les communes s’occupent de tout ce qui ne leur est pas interdit.
Au 19e siècle, divers courants idéologiques comme l’hygiénisme prônent une série de grandes mesures afin de lutter contre les épidémies (choléra, typhus…) qui surviennent du fait de l’industrialisation et de l’urbanisation croissante. En matière d’eau, les grands travaux publics concerneront le recouvrement de la Senne, le tout à l’égout ou encore les réseaux de distribution d’eau potable. Dans un premier temps, les communes de Haute Belgique – approximativement situées dans les provinces du Luxembourg, de Liège et de Namur – recueillent les eaux des sources et des ruisseaux pour alimenter leur réseau de canalisations.
Avec l’apparition des moyens d’épuration, le traitement des eaux de surface va pouvoir s’accélérer. Le captage des eaux souterraines ne se développera vraiment qu’après la Première Guerre mondiale. Cette réalité et l’absence de politique centralisée de gestion de l’eau auront comme conséquence que dans les régions où le captage d’eau est aisé (Haute Belgique notamment) il y aura prolifération de petits réseaux communaux dont la gestion sera confiée à une régie.
Dans les grandes villes où les réseaux étaient plus complexes et où les besoins en eau étaient plus importants tout comme le captage plus complexe, il fallait des solutions globales. Une collaboration institutionnalisée entre plusieurs communes a alors pris forme. Bruxelles fut la première ville belge à disposer d’une distribution d’eau publique moderne en 1858. Cette distribution était gérée par la Compagnie intercommunale des Eaux de l’Agglomération bruxelloise (CIE). Il fallut attendre la loi du 18 août 1907 relative aux associations de communes pour donner une base juridique à cette forme d’association communale.
La plupart des grandes villes du pays s’associèrent sous forme d’intercommunale afin de gérer leur réseau de distribution d’eau : Liège, Mons, Charleroi, Anvers, Gand… Mais le nombre de communes profitant réellement des avantages de la loi de 1907 était si faible que l’État belge décida de créer en 1914 une société chargée de les aider dans le développement de leur réseau de distribution d’eau : la Société Nationale des Distributions d’Eaux (SNDE).
En 1984, suite à la réforme de l’État, on scinda la SNDE en deux : la Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening (VMW) et la Société wallonne des Eaux (SWDE). Leurs activités ne furent réellement dissociées qu’au 1er janvier 1987. Malgré l’existence de ces deux sociétés, la gestion de l’eau reste de l’intérêt communal et de nombreuses intercommunales et régies communales existent encore aujourd’hui en dehors de la SWDE.
Par ailleurs, les membres du Conseil d’Administration de la SWDE sont pour la plupart des mandataires chargés de représenter les communes qui ont confié la gestion de leur eau à la SWDE.
Aujourd’hui, avec l’évolution institutionnelle de la Belgique et l’influence de l’Union européenne au travers de ses réglementations, c’est l’Administration de la Région wallonne qui surveille en permanence la qualité de l’eau relevant de sa compétence. Elle retranscrit les normes européennes dans le cadre légal wallon. Ce cadre légal est d’ailleurs de plus en plus contraignant et les producteurs et distributeurs d’eau doivent posséder des compétences technico-administratives importantes.
Le paysage a d’ailleurs bien changé : il y a dix ans encore, la Wallonie comptait 83 distributeurs d’eau. Aujourd’hui, seuls 50 sont encore actifs. 41 administrations communales et 8 intercommunales se partagent un tiers du territoire alors que la SWDE gère la majorité. L’entretien des réseaux, le remplacement des anciennes conduites, le traitement des eaux, les contrôles qualitatifs, le respect des cahiers des charges stricts sont autant d’éléments qui incitent à la rationalisation des réseaux. Mais surtout, l’imposition de ces normes, de plus en plus strictes, sans accompagnement de subsides ont mis bon nombre de régies communales et d’intercommunales dans le rouge. Dès lors, on a plus le choix : il faut céder sa gestion de l’eau à un partenaire possédant plus de moyens. La SWDE, héritière de la SNDE, et d’autres intercommunales se sont agrandies par ce biais-là.
S’il subsiste encore quelques intercommunales dans le domaine de la distribution et de la production d’eau, la SWDE est depuis peu le premier producteur d’eau du pays. Toutefois, lors de la modification du décret la créant, la Région wallonne, afin de se conformer à la directive-cadre européenne, a inscrit dans le texte de loi le caractère commercial de la SWDE. L’Europe, avec ses directives inspirées par des doctrines libérales prônant le tout au marché, ne va-t-elle pas sonner la fin des collectivités locales gérant avec les citoyens et dans l’intérêt général ? Par ces mécanismes, l’Europe qui a horreur des monopoles, ne va-t-elle pas engendrer des oligopoles par absorption des petites compagnies par les plus grosses qui seules peuvent se conformer aux contraintes qu’elles imposent par leur lobbying ? Les réponses sont sans doute dans les questions…

L’Union européenne s’immisce dans la gestion

Lors de la création de la Communauté européenne, il n’est fait mention des services publics que dans le domaine du transport. On considère alors que le service public relève des États ou des collectivités locales. Au cours de la décennie nonante, un courant idéologique poussant à la privatisation de tous les secteurs d’activités va amener l’Europe à s’interroger sur le rôle des services publics et leur limite. Le point de départ de cette interrogation a pour but d’éviter les conflits potentiels entre le service public et le principe de libre concurrence qui relève de l’Union européenne. De plus, les différentes conceptions du service public entre les États ont amené des conflits qui ont dû se gérer au niveau de l’UE. Sur base de ces arguments, l’Europe a classé certains services publics dans les services d’intérêt économique général qui figurent parmi les valeurs communes de l’Union européenne.
La Commission européenne a élaboré deux concepts jugés plus clairs que celui de service public : les services d’intérêt général (SIG) et les services d’intérêt économique général (SIEG).Les services d’intérêt général sont des services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d’intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public. L’eau est considérée comme un service d’intérêt général.
Les services d’intérêt économique général sont des services de nature économique que les États soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d’un critère d’intérêt général. Il s’agit par exemple de la poste ou des télécommunications. En considérant l’eau comme un service d’intérêt général, la Commission européenne la fait entrer dans ses compétences et peut influencer la politique des États par le biais de décisions supra nationales aux objectifs certes louables, mais à des fins idéologiques lourdes de conséquences. Partant du principe que les services d’eau relèvent de sa compétence, la Commission européenne publie le 23 octobre 2000 une directive-cadre européenne établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. L’objectif est de définir un cadre réglementaire pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines.
Cette directive va considérablement modifier la politique de l’eau tant en Belgique qu’en Europe. Les différents États membres sont contraints d’atteindre les objectifs qu’elle fixe avec une relative souplesse. Des délais sont fixés pour l’atteinte de ces objectifs, mais ils peuvent faire l’objet de report si l’État justifie d’une réalisation progressive des mesures préconisées et pour autant que cela n’entraîne pas une dégradation du milieu. Si la directive-cadre européenne sur l’eau est intéressante par les critères de préservation qu’elle fixe, elle va à l’encontre de la gestion de l’eau par les collectivités et également d’une conception de l’eau comme bien public.
En effet, les critères imposés par la Commission européenne ont de telles implications (réorganisation en bassins hydriques, protection des masses d’eau, réduction progressive de la pollution, équilibre entre captage d’eau et renouvellement de la ressource, etc.) qu’ils ne peuvent pas être supportés par les seules communes et/ou régies communales. La tutelle étatique, communautaire ou régionale s’impose pour coordonner, subsidier, garantir que toutes les mesures sont prises partout de la même manière et dans des délais identiques.
En inscrivant dans sa directive que l’eau n’est « pas un bien marchand comme les autres », la Commission prend un parti pris idéologique. Elle prend le parti de la marchandisation de l’eau et de son secteur, même si elle entoure cela de conditions strictes dues au caractère « pas comme les autres » de l’eau. Cela va évidemment à l’encontre tant de la philosophie de gestion publique de l’eau qui prévaut en Europe depuis le Moyen-âge que de l’autonomie communale en matière de gestion publique de l’eau.
Premièrement, considérer l’eau comme un bien marchand c’est permettre que son prix se fixe à terme par les marchés et qu’il augmente de manière incontrôlée. C’est considérer que l’on peut faire des profits avec l’eau ou que des gens puissent en être privés faute de pouvoir payer les factures. Enfin, les communes gestionnaires de services de distribution d’eau seraient soumises aux lois de la concurrence et ne pourraient rivaliser avec les grandes entreprises du secteur. Les communes en difficultés, comme cela s’est vu en France, en Allemagne et dans d’autres pays, seraient tentées de confier la gestion de leur service d’eau au privé contre monnaie sonnante. Le citoyen serait perdant et adieu la gestion solidaire profitant à tous !

En campagne pour l’eau

Les conséquences de politiques de libéralisation et d’ouverture à la concurrence s’avèrent donc inquiétantes pour ne pas dire dangereuses. Est-il encore possible d’infléchir l’orientation prise par l’Union européenne ?
Fin 2007, le Traité de Lisbonne a instauré un droit d’initiative politique à un rassemblement d’au moins un million de signatures de citoyens de l’UE, venant d’au moins un quart des pays membres de l’Union. L’Initiative Citoyenne Européenne (ICE), formalisée par un cadre réglementaire en 2010, permet désormais au citoyen d’influer sur les décisions de la Commission européenne. Concrètement, pour que cette initiative voit le jour, il faut que les citoyens désireux de la lancer constituent d’abord un comité composé d’au moins 7 citoyens de l’UE résidant dans au moins 7 États membres différents. Ce comité disposera alors d’un an pour réunir le soutien nécessaire à leur initiative. Les signatures récoltées devront pouvoir être identifiées par les autorités de chaque État membre. En outre, le quota minimum de signatures pour la Belgique a été fixé à 80.000 signatures. Par ailleurs, pour être jugée recevable, l’ICE doit avoir été déposée après le 1er avril 2012.
Face aux conséquences négatives des politiques de libéralisation et d’ouverture à la concurrence à l’œuvre dans le secteur de l’eau depuis de nombreuses années, le congrès de la FSESP (Fédération syndicale européenne des Services publics) a décidé de lancer une ICE pour faire reconnaître le droit à l’eau comme étant un droit humain (voir l’appel à pétition en page 8). Étant donné le retard pris par la Commission européenne pour réglementer cette initiative, l’action a été repoussée. Elle a enfin pu voir le jour fin 2010 et a officiellement été lancée au 1er avril 2012 afin d’être jugée recevable.
Entretemps, le 28 juillet 2010, les Nations Unies ont reconnu le droit universel de l’Homme à l’eau et à l’assainissement. Lors du vote sur cette résolution, 17 États membres de l’UE se sont abstenus ! La résolution appelle les États et les organisations internationales à « fournir des ressources financières, à renforcer les capacités et à procéder à des transferts de technologies, grâce à l’aide et à la coopération internationales, en particulier en faveur des pays en développement. » Dans sa résolution, l’Assemblée générale des Nations Unies reconnaît l’importance que revêt l’accès équitable à une eau potable salubre et propre et à des services d’assainissements comme faisant partie intégrante de la réalisation de tous les droits de l’Homme. Elle demande donc que d’ici 2015 on réduise de moitié le pourcentage de la population qui n’a pas d’accès à ce droit. Une experte indépendante présentera un rapport annuel sur la question.
La FSESP mène son action afin que tous les citoyens puissent disposer d’une eau potable et d’un système d’assainissement sûr, notamment au sein des pays membres de l’Europe.
Les syndicats européens veulent modifier la directive-cadre européenne sur l’eau afin d’y faire mentionner que l’eau est un bien public et non pas un bien marchand « pas comme les autres ». De plus, l’ICE mise en place a notamment pour objectif de pousser la Commission européenne à légiférer afin que les États membres garantissent à leurs citoyens une fourniture suffisante en eau saine et potable et un assainissement à des tarifs abordables. L’approvisionnement en eau et la gestion des ressources hydriques ne doivent pas être soumis au marché.
L’initiative de la FSESP est la première à avoir été validée par la Commission européenne, en même temps que quatre autres, lors de la journée de l’Europe, le 9 mai 2012. Elle représente donc un test. Les yeux de la commission sont braqués sur les organisations syndicales européennes. La FSESP rassemble plus de cent fédérations syndicales dans toute l’Europe et son action est soutenue par la CES. Si une structure comme celle-ci ne parvient pas à réunir le million de signatures nécessaire, qui aura les moyens de le faire ? Un échec de cette action porterait un coup certain au syndicalisme et à la citoyenneté en Europe.

 Impacts de la directive-cadre de l’eau en Belgique

Les impacts des normes européennes dans le secteur de la distribution et de la production d’eau ont déjà eu de nombreux effets en Belgique. Quelques exemples.
• Les subdivisions administratives se sont calquées sur les bassins hydriques. Définis sur base des rivières, des lacs ou pour les eaux côtières, aucun bassin n’a été attribué pour la seule Belgique. Conformément à la directive-cadre, nous nous retrouvons au sein de plusieurs commissions internationales : la commission de la Meuse, celle de l’Escaut et celle du Rhin. La Région wallonne a donc décidé de créer des sous-bassins au sein de ces commissions afin de subdiviser sa gestion administrative propre.
• La législation européenne impose le recensement des masses d’eau servant à la fourniture d’eau potable ou destinées à le devenir. On peut identifier en Région wallonne les masses d’eaux de surfaces (rivières et lacs) et les masses d’eaux souterraines. Pour les rivières et les lacs, on a défini cinq régions naturelles principalement sur base du climat (Ardennes, Lorraine belge, Famenne, Condroz, Région limoneuse). Pour les masses d’eaux souterraines, il est plus difficile de les délimiter et la directive laisse cette problématique à l’appréciation des États concernés.
• Elle impose aussi des normes de qualité pour chaque masse d’eau recensée. Les normes imposées veillent à garantir le bon état écologique et le bon état chimique et physico-chimique de ces masses. Cela implique de mesurer l’incidence de l’activité humaine sur l’état des eaux souterraines et de surfaces notamment par l’occupation du sol, la densité de population, le nombre de stations d’épuration existantes, la surface agricole utile, le nombre d’industries taxées pour le rejet d’eau usée industrielle et/ou de refroidissement, le nombre d’établissements de tourisme ou encore la part en azote et en phosphore de divers secteurs.
• La législation instaure le principe de la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau. Le principe du pollueur-payeur est instauré. On calcule donc un taux de récupération des coûts des services de production et de distribution d’eau potable pour les secteurs de l’agriculture, des ménages et de l’industrie. Ce taux permettra de comparer les améliorations et il doit tendre vers 100 %.
• Le coût-vérité est mis en place et chaque usager doit pouvoir disposer d’une facture transparente.
Cette liste non exhaustive donne un aperçu de la manière dont l’Union européenne a déjà modifié le secteur de l’eau sous couvert entre autres de protéger la ressource.
X.L.

Le Gavroche

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